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完善全球影子银行监管体系

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普遍认为,影子银行体系(Shadow Banking System)的首创者是美国太平洋投资管理公司执行董事麦卡雷,他在2007年美联储经济研讨会上首次提出了影子银行的概念,主要是针对货币市场基金,理由是货币市场基金类似银行存款但并未受到类似银行的监管。影子银行的概念由此备受关注。

影子银行的定义和判断标准

虽然有学者主张“影子银行”是中性的概念,但现实中它似乎与生俱来地就带有贬义的属性:不受监管或监管弱于银行。金融危机更是给它牢牢地添上了贬义的标签,从世界各国的金融机构都不愿意认为自己是影子银行或极力撇清与影子银行的联系也可略见一斑。金融稳定理事会对影子银行的定义采取了广义和狭义两个层次的定义,如果从属性的角度讲,广义影子银行属于中性,而狭义影子银行则带有一定的贬义或相对负面的性质。

在影子银行的具体鉴别和判断上,可以从以下几个方面着手。

一是影子银行首先属于信用中介,起到信用融资中介的职能。因此,以股权投资方式运作的机构和业务不是影子银行,如各种股权私募投资基金(PE基金),但如果这些股权基金采用贷款、委托贷款、投资附加回购等其他债权方式运作时,则应考虑纳入影子银行范畴。那些信用类的直接融资工具如企业债券、短期融资票据、中期融资票据等不能当作影子银行,因为它们是直接融资工具而不是信用中介。处于信用链条终端的实体企业也不能作为影子银行,它们是信用的最终需求方而不是中介组织。此外,将中国人民银行的社会融资总额作为测算我国影子银行的规模也存在一定的不妥之处,该指标包含了非银行机构的贷款、上市公司股权融资、企业债券等,统计口径与影子银行范围不完全吻合。

二是影子银行处于银行体系之外,央行无法进行存贷款监管。同样,也没有受到类似银行的审慎监管(包括资本要求、流动性要求等),没有受到监管或监管不足。此外,银行体系之外也意味着它们既可能是非银行机构,本身是一种信用中介组织,也可能是市场方式的融资工具和业务,如货币市场基金、资产证券化、回购、融券业务等。

三是影子银行具有类似银行的风险模式。存在资产负债期限错配、流动性错配以及杠杆的特征,这是风险产生的主要来源,也是判断影子银行重要的参考标准。一个采用高杠杆业务模式的影子银行机构,如果其资金来源期限(或债务期限)较短,而资产期限较长,就存在期限错配问题。如果资产流动性不足,一旦市场紧张,便会面临严重的流动性风险。

金融稳定理事会对影子银行的概念进行了原则界定,广义影子银行可以作为统计分析各国非银行金融机构的整体发展状况、变动趋势等,并不作为风险状况判断的依据。狭义影子银行是具有高风险的非银信用机构,值得监管当局高度关注。在狭义影子银行的判断上,需要监管当局综合考虑机构的业务模式、风险特征及受到的监管情况来确定。

影子银行的类型划分

金融稳定理事会影子银行工作组通过研究,将影子银行类型划分为四个大的种类,主要包括货币市场基金、资产证券化、回购(Repo)和融券业务(Security Lending)以及其他影子银行。货币市场基金、资产证券化、融券业务和回购业务基本上属于在传统银行体系之外以市场化方式进行融资的业务和工具,它们在金融危机中受到的冲击较为严重,被作为重要的影子银行领域进行研究。凡是不属于上面三种类型的信用机构和业务则全部纳入其他影子银行机构类型,其他类型影子银行包含的机构和产品种类多,业务模式差别大,为影子银行的监管研究带来了挑战。

金融稳定理事会针对每个影子银行类别分别成立了工作小组进行研究。同时,为防范影子银行的风险传递,金融稳定理事会还成立了专门工作小组,研究银行和影子银行之间的联系。金融稳定理事会关于影子银行研究的五个工作小组情况如下。

一是关于银行和影子银行之间相互联系的监管工作小组。影子银行的风险主要通过两种途径向银行体系传染,一是资产负债方面,由于影子银行通常采用向银行体系融资的高杠杆运作,一旦发生风险,风险便通过负债的方式传递到银行体系。二是市场途径。金融市场的参与者众多,包括了银行和影子银行,银行和影子银行有时互为交易对手,或者共同持有某一金融品种,当影子银行机构出现问题导致市场流动性出现问题时,风险通过市场在影子银行和银行之间进行传递。该项工作由巴塞尔银行监管委员会负责,将督促银行提高并表监管能力,重点监管银行对影子银行的大额风险暴露(集中度限制)、风险权重和隐性支持等方面。

二是关于货币市场基金(MMFs)监管改革工作小组。货币市场基金在20世纪70年代产生以来,得到了迅速的发展。由于只能投资于高信用等级、高流动性、期限短的债券以及商业票据等,虽然货币市场基金不是存款、不受到存款保险的保户,但它同存款极为类似,具有低风险、高流动性的特征,是机构投资者和个人投资者的配置资产的重要选择。同时,由于货币市场基金的投资范围为债券、商业票据等,一直是金融机构重要的批发资金来源。由于投资于债券、商业票据等金融产品而投资者可随时赎回份额,货币市场基金存在期限错配的特征,面临较高的流动性风险。货币市场基金在2008年金融危机中扮演了重要的角色,也是金融稳定理事会把其作为重要影子银行的主要原因。该项工作由国际证券会组织(IOSCO)负责,主要研究关于货币市场基金的监管。

三是关于其他类型影子银行的监管研究工作小组。该工作小组将负责研究除货币市场基金之外的影子银行机构的监管。其他类型影子银行包含了较多的机构和业务,下文将重点介绍。

四是关于资产证券化的监管研究小组。资产证券化是20世纪70年代发展起来的金融工具,是近40年来最重要的金融创新之一,在世界各国得到了广泛开展。2008年的金融危机表明,对资产证券化业务的监管仍存在较大的不足。发起人的道德风险导致信贷资产质量低劣;资产证券化交易结构的复杂性导致信贷资产转移的不完整,商业银行从资产负债表上转移出了信贷资产,但却保留和隐藏了相关的风险,促使杠杆比例在金融体系的积聚。资产证券化被视为重要的影子银行领域,国际证券会组织将和巴塞尔银行监管委员会将对资产证券化中发起人保留金额的比例和信息披露进行研究。

五是关于证券融资业务和回购市场的监管研究。回购业务和证券融资业务是金融机构一种主要的批发融资方式,金融机构通过质押证券获得资金,业务风险取决于被质押证券的质量、数量、价格波动和质押比例等。证券融资业务和回购业务具有较强的顺周期性,市场上升期,证券价格上升,业务风险低,抵押获得的资金量较大;市场下行时,证券价格下降,为了保证资金安全不得不强行出售证券,证券价格进一步下行,导致市场的踩踏行为(Fire Sale)。我国近期资本市场的急剧下跌,场内外配资业务也呈现出了类似的风险。另外,证券融资业务和回购业务也被用来作为公司降低杠杆比例、隐藏信用风险的工具。

在FSB划分的影子银行研究的五个领域中,除了第三个领域外,其他领域的边界较为清晰。第三个领域为其他类型的影子银行,涉及除货币市场基金之外的其他机构,无论是在机构种类、数量、业务范围还是监管实践上都具有较大的国别差异,难以根据机构的名字、业务等进行简单的分类。因此,工作组经研究后,从经济功能的角度对其他类型的机构和业务进行了分类。所谓经济功能,即是机构在经营管理过程中体现出的主要作用,如资产管理、贷款发放、提供担保类还是其他功能。经济功能分类方法把全球银行体系之外的所有非银行机构进行了系统的分类,便于对非银行机构全貌进行清楚的了解。

全球影子银行的概况

根据G20的要求,金融稳定理事会负责每年对全球的影子银行情况进行监测统计,从2011年至今已开展了四次年度监测。2014年的全球影子银行统计报告包含了25个国家和地区以及欧元区,约占全球GDP总量的80%和全球金融系统资产的90%,具有较强的代表性。FSB的统计主要是基于宏观层面的统计,囊括了所有的非银行金融机构,以保证所有与影子银行相关联领域的数据均被纳入其中。该统计排除了与信用中介无关的非银行金融机构(如股权投资基金)以及已经被纳入银行并表监管范畴的非银机构。

根据金融理事会的监测统计,截至2013年年末,全球非银行金融机构的资产约为75万亿美元,较2013年增加5万亿美元。全球非银行机构资产占全部金融资产的25%,约占全球银行资产的50%,占全球GDP的120%,该比例从2008年以来一直较为稳定。其中,发达国家占绝大比例,欧元区22万亿美元,约占34%。美国约为26万亿元,约占33%;英国9万亿美元,约占13.9%;日本4万亿美元,约占5%;中国占约4%。

此外,金融稳定理事会还组建了不同地区顾问集团(RCG,Regional Consultative Group),用以指导和协调不同地区影子银行的监管政策。目前也已公布了《亚洲地区影子银行报告》和《美洲地区影子银行报告》,《亚洲影子银行报告》认为,亚洲地区仍以银行为主,而且主要以国内金融业务为主,较少有跨境的风险。其他金融机构(除了银行、保险、养老金、公共基金外)只占全部金融系统的资产比例为15%,低于世界25%的水平。亚洲国家大多对非银行金融机构进行了监管,也没有欧洲和美国那样的影子银行风险。亚洲国家金融市场相对不发达,产品结构不复杂,规模也小,没有系统性风险。亚洲地区影子银行主要关注的两个风险是:高杠杆风险、流动性和期限转换风险。《美洲影子银行报告》认为,美洲地区银行业也占主导地位,约为金融资产的40%。但不同的国家情况不同,加拿大和巴拿马是银行业占主导地位,美国和开曼则是非银行机构占主导地位,美国的银行业只占全部金融资产的20%,非银行资产规模约为银行业资产的2倍。美洲地区主要关注影子银行的三个领域:非银行信用中介机构(金融公司、信用卡公司等)、非银行存款机构和国际金融中心。

影子银行的监管政策建议

金融稳定理事会认为,对影子银行的监管应从宏观和微观两个角度进行,监管机构首先从广义的角度评判影子银行在金融体系中的规模和趋势,在基于广义判断的基础上,然后从狭义的角度对影子银行可能导致系统性风险的因素进行监管。

2012年10月,国际证券组织(IOSCO)发布了《货币市场基金的监管政策建议》,2012年11月16日,发布了《资产证券化监管的国际进展报告》。2013年,金融稳定理事会陆续公布了各影子银行工作小组的监管研究报告。2013年8月29日,FSB发布了《加强影子银行监管和管制:对影子银行机构加强监管和管制的政策框架》的报告,对影子银行涉及的各个方面的监管政策进行了阐述,主要为:

一是关于对银行和影子银行机构之间相互联系的监管建议。首先,应对影子银行进行并表监管,计算风险资本、杠杆比例和流动性比例。对银行所有与影子银行的业务进行并表监管,减少监管套利空间。其次,提高银行对影子银行的敞口限制,包括总体敞口限制和对单个机构的敞口限制。要求银行风险资本充分覆盖对影子银行的敞口,特别关注对基金的投资和在资产证券化监管框架之外对影子银行提供的短期流动性支持工具。此外,关于银行对基金的权益投资,建议采取一个国际共同认可的、对风险最敏感的资本标准,该资本要求将反映基金资产的风险和杠杆情况,银行对基金的流动性支持也要反映在资本要求中。

二是降低货币市场基金的脆弱性。国际证券组织制定了对货币市场基金进行监管和管理的通用标准,包括要求货币市场基金将不变净资产价值方法(Constant NAV)改变为可变净资产价值方法(Float NAV)。金融稳定理事会认为,如果该方法不能采用,也需要同银行防范挤兑风险一样(如采取资本要求、流动性等审慎监管措施),采取防范基金挤兑风险的措施。

三是评估和减少资产证券化降低贷款标准和隐藏杠杆的诱导作用。银行通过资产证券化将信用资产转移至表外,获得了新的资金来源。但在金融危机前,资产证券化复杂的结构使得发起人降低了信贷标准,隐藏和积累了大量的杠杆。关于资产证券化的监管,金融稳定理事会建议应对资本证券化动机进行充分的揭示,还应要求发起人持有部分风险以及提高资产证券化产品的标准化和透明度等。此外,还建议提高信息报告的透明度和适当性,并要降低对评级公司的依赖性。

四是证券融资业务和回购业务。证券融资业务和回购业务具有顺周期性,在市场紧缩时,能起到加深危机程度的作用。金融稳定理事会的监管政策建议包括提高透明度、加强对融券业务中证券的管制、改善市场结构。同时,提出了对不同证券融资实施一系列扣减底线的建议,防止过度的杠杆和金融市场的顺周期性。

五是对其他影子银行机构的监管政策。由于其他类型的影子银行机构类型众多,而且不断变化,提出了关于其他影子银行监管的监管政策框架,按照经济功能的方法把全球所有非银机构共划分为五种类型,并为每种类型的机构提供了政策工具箱,供各国参考。此外,还拟建立信息共享机制,加强监管的协调合作。

下一步,金融稳定理事会将在成员国范围内推进影子银行监管政策的实施,继续进行全球影子银行的监测。同时将继续完善关于银行和影子银行之间联系的监管建议和政策,建立和完善对证券融资业务中的扣减最低指标要求,并将在全球范围内建立和完善关于证券融资业务数据收集的程序和标准;同时,将对资产证券化市场进行再次检查,保证资产证券化市场的有序开展,也将建立和完善对其他影子银行机构监管政策的信息共享机制。

金融稳定理事会关于影子银行的监管研究取得了较大的进展,具有较高的国际认可度,极大地促进了影子银行国际监管的协调和统一,也为我国影子银行的监管研究和监管实践提供了参考。


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