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全面解析当前国内互联网金融局面与监管方向

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关于中国所谓“互联网金融”监管的讨论日趋激烈,引发诸多争议。这些争议,其实是金融创新与金融监管之间的冲突,是监管漏洞(RegulationGap)的表现,但也是监管创新的契机。

金融监管一直是政府和公众对金融发展和创新进行反应的结果,往往被各种经济事件推动。

中国正面临类似情况。以互联网金融为代表的金融创新和金融混业经营的趋势,使中国的金融市场正变得日益复杂。而中国目前的机构性监管构架,只适合简单的金融市场。

当互联网企业涉足各金融领域积极创新时,现有的监管往往跟不上,会出现监管漏洞。在彼此隔离的监管构架中,面对金融创新,监管者还可能相互推诿,不愿承担监管责任。这时,如果对互联网金融的本质存在认知偏差,那么监管就更加无从下手。

在现有监管框架下对互联网金融监管,需对其所涉及的金融业务做功能上的认定,并归属相应的监管部门。从根本上解决问题,则需进行监管改革。只有对可能出现的金融创新及市场化和国际化提前筹划,并设计出相应的监管框架,才能避免在监管上出现被动。

互联网金融带来监管挑战

中国在探索互联网金融的监管时,遇到很多问题。这缘于当前金融监管构架与金融创新和混业经营之间的不匹配。这还缘于有时对互联网金融的金融本质在认识上的混乱。此外,现有监管规则还落后于技术发展。

余额宝(支付宝)就是个例子。余额宝的背后是货币基金。余额宝与支付宝完全打通,因此享有T+0的基金赎回便利,并可用于购物和支付账单等各种支付。这种T+0的赎回流动性承诺,与其背后货币基金T+1的流动性限制是不匹配的。余额宝是否在实际上吸储,并承担银行功能?

众所周知,货币基金是美国上世纪70年代利率高涨时,机构为突破政府对银行活期存款的利率管制而做出的创新。美国的货币基金,主要投向联邦和地方政府短期债,及高评级公司的商业票据,因此直接为实体经济服务。而中国的货币基金,由于缺乏商业票据等投资物,绝大部分投资都投向了银行协议存款。中国的货币基金有没有做到替代银行,而建立起新的市场融资渠道?

货币基金接受共同基金的监管要求,在信用质量和流动性等方面有监管规定,但不受资本金或准备金约束。这在2008年美国的储备基金挤兑风潮之后受到诟病。货币基金被认为“是真正躲藏在银行市场的影子里”,并被要求加强监管,甚至有提议将之改成特殊目标银行(Special-purposeBank)。那么,对中国的余额宝及其他货币基金是否也应该加强监管?是适用基金监管还是银行监管?

除了余额宝面临的上述业务界定等问题,支付领域的其他监管,也面临互联网技术带来的一系列问题。其中主要的是央行对清算体系的控制权问题,以及对KYC(KnowYourCustomer,了解你的客户)原则的实施问题。同时,还有监管如何适应技术发展的问题。

传统上,支付一直被认为是银行从事的一项技术性业务,应该由中央银行监管。这在美国就由美联储负责。对支付系统的监管,主要由美联储对系统性重要的支付系统(SIPS,Systematically Important Payment Systems)发放牌照。美国的支付系统由政府和私有部门的各种服务共同搭建,相对复杂。

中国支付结算系统的构架相对明晰,由央行(中国人民银行)的清算系统和商业银行的结算网络构成,执行除了现金之外的所有结算。通过该系统,央行得以实现多种监管目标,如对货币流转和资金流向的监控等。支付领域的其他监管目标,尤其是涉及支付企业的,主要有反洗钱(2001年“9·11”事件后,加强了对恐怖主义组织资金转移的防范)和支付安全等,在各国就具体体现为反洗钱法和与之相关的KYC原则。KYC一个重要元素就是对客户身份的认定。

在中国目前由央行主导的结算、清算体系下,支付宝等第三方支付企业只需在各家商业银行都开设备付金账户,就可为客户之间的支付做清算,从而绕开央行的清算体系。作为防范,央行规定了非金融机构支付公司只开立一个备付金存管账户。但实际上,支付宝与大量银行产生业务上的资金往来,至少在理论上仍具有绕开央行清算系统的能力。央行对支付宝如何加强监管?

虚拟信用卡和二维码支付被叫停,则涉及客户身份认定和软件安全问题。

从纯技术层面看,虚拟信用卡与实体信用卡并无二致。事实上,移动支付在很多地方正在取代实体信用卡。甚至有预测说,随着智能手机的日益普及,实体信用卡到2018年就可能已经过时。

虚拟信用卡的问题主要出在核发环节,也即对上文所述的KYC原则的实施。《商业银行信用卡业务监督管理办法》规定:“对首次申请本行信用卡的客户,不得采取全程系统自动发卡方式核发信用卡。”也就是说,在对KYC原则的实施上,中国要求“面对面”进行顾客身份认证。虚拟信用卡的卖点是通过对客户历史交易数据做信用分析,而实现核发环节的自动化发卡。这违背了对信用卡发放的现有法规限定。央行因此对之叫停。

这就涉及监管规则与技术发展的协调。KYC原则的实施,并非一定要以面对面的方式进行。2013年6月,印度央行就通过使用生物识别证书的方式,批准了电子KYC在金融中的使用。中国也可以根据科技的发展,在监管要求上做出适当调整。

央行对二维码支付的叫停,主要因为对其安全性的担心,比如二维码里可能隐藏病毒。互联网在客户隐私保护和安全方面会为企业带来很大挑战,这是信息储存和传递的规模化的结果。传统金融行业有着长期形成的风险管理理念及谨慎经营的习惯,在对包括互联网在内的技术运用上,更加注意保护客户隐私和数据安全。

互联网企业对市场占有率更加关注,但在客户安全方面的考虑略显欠缺。这在中国尤其严重,最近不断曝光的客户数据安全漏洞就凸显了这点。从这个角度,央行对二维码支付的叫停也有道理。不过,基于“可能的”安全问题而叫停,似乎又缺乏坚实的逻辑基础。那么应该制定怎样的监管标准?

对P2P平台的监管,同样面临政策抉择问题。P2P在原理上是平台,应该仅起到通道作用。但实际上,由于对本金甚至利息进行了担保,中国目前的P2P平台基本都在行使传统银行功能。由于P2P平台的目标客户主要为低净值客户及小微企业,它们对传统银行业起到了很好的补充作用,是实现普惠金融的一个有效渠道,应该鼓励和扶持。目前,对P2P平台的监管思路,原则是不要触及“非法集资”的红线。但具体实施监管,是采用对小额贷款公司监管,还是银行监管?

引起颇多争议的“零佣金”,实际上是金融混业经营下不可避免的竞争行为,涉及对有序竞争的判定。东航期货之所以推出“零佣金”,是因为其母公司(东航金控有限公司)建立了包括期货、保险、基金、境外证券等一系列产品与服务在内的混业经营模式。如果放弃期货佣金收入能够争取到更多客户,集团公司就可能在其他平台获取更多的收益。

这涉及市场的公平性和有效性,是混业经营的大趋势下,必定产生的竞争问题。互联网作为技术,是竞争得以实现的手段。混业已经成为金融行业的大趋势,互联网金融更是如此。监管如何应对混业经营?

现有构架下的监管原则

金融监管构架的改变,从来不是一蹴而就。对互联网金融监管讨论,最现实的是首先在现有监管构架之下进行。

现有构架下可采纳功能性监管原则,对互联网金融业务进行金融功能认定,并归属相应监管部门。在具体操作中,需要遵守金融监管一般原则。

监管的存在,就是为了解决市场失灵。金融行业的市场失灵主要体现为:逆向选择、道德风险、内幕交易、信息不对称、信托责任、利益冲突、监管套利、系统性风险及羊群效应等等。

对互联网金融监管,要分析其具体业务在经济中的功能及潜在风险,并对可能造成的市场失灵进行监管。银行一向被认为是特殊的,监管也尤其严格。这是因为银行进行的期限、信用及流动性转换造成了其天然的脆弱性。银行在经济中又至关重要。对银行的监管主要集中于对系统性风险的防范。任何互联网金融业务,一旦涉及银行业务,就要考虑其可能产生的系统性风险,对之进行特别监管。这不仅涉及P2P平台,而且涉及余额宝等类银行机构。

对证券和期货市场的监管,主要以维持市场有效运行为主,重点表现为加强信息披露,保护投资者。对保险业的监管同样集中于消费者保护以及微观审慎监管。具体到互联网金融,就需要对市场的有序竞争(如“零佣金”等)进行认定,以保证市场有效运行,还要对网上基金销售平台进行信息披露等监管,以保护投资者利益。

除此之外,金融监管还有促进金融市场发展和鼓励创新的社会目标。如果监管为市场增加了不必要的成本,或做出市场进入的限制,金融市场的发展就会滞后,金融创新就会不足。对互联网金融进行监管,就要考虑监管的适度。

互联网金融会不断冲击金融业,使金融市场日益复杂,现有监管构架会越来越力不从心。

如何监管复杂金融市场

面对金融市场不断创新而带来的复杂性,如何监管,西方已经进行了探索。

2008年金融危机后,包括美国和英国在内的主要发达国家都进行了监管方面的反思,并积极推动金融监管改革。全球主流监管思路已经开始转向基于目标的监管(Objectives-based Regulation)构架,包括宏观审慎(Macro-prudential)、微观审慎(Micro-prudential)和商业行为(Business Conduct)监管。

宏观审慎监管往往由中央银行负责,关注宏观系统性风险,目的是保护金融的基础设施,确保金融市场平稳运行。这包括对支付系统、短期和隔夜信贷以及货币供给的管理。为实现市场稳定的监管目标,往往需要央行对市场进行干预,并成为交易的对手方。在2008年的金融危机中,央行以最后贷款人和流动性提供者的身份,对银行等金融机构实施了救助。尽管侧重宏观集成数据,对系统性重要的金融机构,宏观审慎监管仍需做直接监督,包括实地拜访。

微观审慎监管,是对微观个体进行监管,目的是防止金融机构出现资不抵债的情况。微观审慎监管往往基于法规和会计标准,具体监管手段包括对资本充足率、内部控制、记录保留、风险评估和关键在职人员的资格等做出要求。

商业行为监管的重点是保护消费者。这主要源于消费者与金融机构之间的信息不对称以及地位的不平等。消费者处于弱势,因此要受到保护。这方面的监管要求金融机构对利益冲突和风险等都进行披露,对员工进行培训以确保产品和服务适合客户需求,并要承担信托责任。商业行为监管涉及对法律法规条款的解读。

基于目标的监管构架,不会被行业或机构隔绝,相较于功能监管或行业监管,更加适应复杂的金融市场。

监管方面的一个反面例子是美国。美国的金融监管,被归于功能监管(Functional Regulation),但实际上是更具分割性的基于机构之上的功能监管(Institutionally Based Functional Regulation)。它针对不同金融功能(如银行、保险、证券和期货)分别设立监管机构,并负责该金融功能领域的机构的所有方面的监管。仅银行业监管就被分割成几个机构:货币监理署、全国信用合作社协会(NationalCreditUnionAssociation)和美联储。

这种监管下,监管被按机构、行业或功能割裂,单个监管者没有动力对一个金融集团的整体健康进行监管,无法获取必要信息也无权对系统性风险进行监控。这种监管模式与当今全球混业经营的背景日益相悖。

应设置专门机构分别负责宏观审慎、微观审慎和商业行为三大监管目标。这样,每个监管机构都可以跨行业对金融机构进行监管,涵盖全部金融活动及功能。这种监管模式适用当今金融业混业经营的主流模式。

基于目标的金融监管构架,有单一监管者(SingleRegulator,如日本、新加坡以及金融监管改革之前的英国)和双峰监管(TwinPeaks,如澳大利亚、荷兰及监管改革后的英国)两种模式。单一监管者的构架简单,由一家监管机构负责所有金融监管。这曾经被认为是最优的监管构架,一度成为各国金融监管发展的主要趋势。但2008年的金融危机,使双峰监管成为各国首选。英国在金融危机后将金融服务局(FSA)拆分,分成审慎监管和商业行为监管两个部分,并将审慎监管并入英格兰银行,与市场稳定监管一起成为宏观审慎和微观审慎监管主体。美国财政部在关于金融监管改革的白皮书中,也将基于目标的监管作为推荐的监管体系。

目标监管适合于复杂的金融市场,有助于明确监管责任,充分共享信息以及对监管行动相互协调。单一监管者或双峰监管者的具体模式并不重要。

倒逼金融监管创新

西方由于监管不力,而陷入金融危机。中国在危机中独善其身,原因并不是监管制度的优越,而是中国金融市场比较简单,基本没有任何衍生品工具。

但是,互联网金融在各金融领域做出的大胆尝试,以及混业经营的快速发展,已经使中国的金融市场变得复杂,对中国现有机构性监管的构架构成挑战,在事实上倒逼着中国进行监管创新。中国可考虑目标监管。

中国目前“一行三会”的监管构架,属于上世纪90年代之前流行的监管体系。这种对银行、保险和证券市场(包括期货市场)各机构分别进行的监管,会造成监管在行业或机构间的隔离,只适用于简单的金融市场。

反观西方各国在过去数年进行的金融监管改革,都遵循了一个核心准则,就是加强各机构之间的合作与信息共享,建立起宏观审慎、微观审慎和商业行为(加强消费者保护)监管。这是对复杂金融市场做出的监管反应,值得中国借鉴。

中国以互联网金融为代表的金融市场发展,已经超前于监管。当前监管构架下,监管机构在信息收集、信息处理以及对系统性风险的认定上缺乏协调,产生了诸多监管漏洞。随着中国金融业改革的持续推进以及互联网技术更广泛地运用,金融混业经营的发展会更迅速,金融市场会更复杂,对监管的挑战也就更急迫。以阿里巴巴为例,在以支付宝为核心的各种业务相互打通后,已很难对之界定一个统一的监管。在现有监管构架下,阿里巴巴的支付业务归央行监管,余额宝的货币基金归证监会监管,其银行功能则归银监会。这种割离的监管及信息收集,不利于对一个机构的整体风险进行把握,也不利于进行系统性风险的判定。而一旦阿里在未来发展出更多新的金融业态,监管可能会更加被动。

互联网金融正在倒逼监管创新。中国不妨以此为契机,借鉴发达国家基于目标的监管框架,以央行为核心,联合各金融监管机构,尝试进行以宏观审慎、微观审慎及商业行为监管为基础的金融监管创新。这可为更长远的金融监管改革打下基础。


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