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摘 要

近日，国务院发布了《国务院关于印发推进普惠金融发展规划（2016-2020年）的通知》，正式对普惠金融的工作目标和所涉及的工作范围进行了全面的阐述。我们通过此《规划》了解到：根据中央最新的定义，普惠金融的服务范围除了人们通常认为的农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体，小微企业和涉农企业也是其重点扶持对象，同时，互联网金融是未来贯彻"普惠金融"政策的重要手段。本文立足政策面，解读《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》创业创新、涉农企业和互联网金融的影响。

正 文

2016年1月15日，国务院发布了《国务院关于印发推进普惠金融发展规划（2016-2020年）的通知》，正式对普惠金融的工作目标和所涉及的工作范围进行了全面的阐述。

此前，"普惠金融"一词已在包括《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》等多个政府工作文件和政策中提及，其主要定义是：以优先考虑农民、城镇低收入人士等不被传统金融所惠及的群体为工作目标，全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。但根据《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》文件的内容，我们了解到：根据中央最新的定义，普惠金融除了服务农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体，小微企业和涉农企业也是其重点扶持对象，同时，发展普惠金融是为了推动大众创业、万众创新，助推经济发展方式转型升级，增进社会公平和社会和谐，提高金融服务的覆盖率、可得性和满意度，增强所有市场主体和广大人民群众对金融服务的获得感。可见，此定义使普惠金融的功用有了更为全面的延展。

关于小微企业普惠金融

国务院曾于2015年6月16日发布了《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，要求各个政府职能部门和金融机构为大众创业提供优惠扶持，但是此《意见》不曾提及"普惠金融"一词，在涉及投融资的相关内容中，主要提到了上市融资、股权众筹、债权融资、创业引导资金、社会资金投资、国有资本投资、外资投资、以及知识产权质押等方式。而在如今的《规划》中，针对创业融资，除再次要求：进一步扩大中小企业债券融资规模，逐步扩大小微企业增信集合债券发行规模。发展并购投资基金、私募股权投资基金、创业投资基金。还重点提及了：发挥股权众筹融资平台对大众创业、万众创新的支持作用……夯实股权众筹的法律基础。可见在"普惠金融"的框架下，民间借贷、民间融资对于创业创新的支持被更为大力地提倡。

同时，《规划》提到：针对城镇低收入人群、困难人群，以及农村贫困人口、创业农民、创业大中专学生、残疾劳动者等初始创业者开展专项教育活动，使其掌握符合其需求的金融知识--这可谓是从需求主体层面改善金融服务信息不对称的重要举措。以往各相关部门默认的创业人才通常是大学毕业生、海归人士、科研单位技术人员等拥有良好教育背景的人群，这些人通常对融资的各种手段已有较为基本的认识，也有较好的信用和方法去取得资金。但仅让这部分人占有资本资源不符合大众创业万众创新的根本思想，而今的普惠金融规划提倡了从金融服务认识层面出发，让更多的未经历高等教育的创业者也能充分享受到金融服务所带来的创业支持，实为令大众创业之政策福利落到了基层。

关于涉农企业普惠金融

2015年2月，国务院曾在《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中的"推进农村金融体制改革"章节中谈到：推动金融资源继续向"三农"倾斜，延续并完善支持农村金融发展的有关税收政策，农业银行、邮政储蓄银行、国开行以及其他商业银行需创新"三农"金融服务，鼓励开展"三农"融资担保业务，开展大型农机具融资租赁试点，以及强化农村普惠金融。但是对"普惠金融"的范围和定义尚未做出明确。

2015年12月，国务院在《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》中的"创新农村金融服务"章节中再次提及"发展农村普惠金融"。并要求人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会、农业部、发展改革委、税务总局等单位联合负责，综合运用奖励、补助、税收优惠等政策，鼓励金融机构与新型农业经营主体建立紧密合作关系，加大信贷支持，有序开展土地经营权、住房财产权抵押贷款试点，开展农民合作社内部资金互助试点，积极推动涉农企业对接多层次资本市场，支持符合条件的涉农企业通过发行债券、资产证券化等方式融资。但是各项政策与"普惠金融"之间的关系仍较为模糊，并未让人可以明确知晓哪些金融工作内容属于普惠金融范畴。

在以上政策中，"普惠金融"一词象征意义大过实质。但是在如今的《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》中，我们明确看到了如下较为全面的描述：

1、关于农村小额贷款支持

继续完善农业银行"三农金融事业部"管理体制和运行机制，进一步提升"三农"金融服务水平。引导邮政储蓄银行稳步发展小额涉农贷款业务，逐步扩大涉农业务范围……进一步增强支农支小再贷款、再贴现支持力度，引导金融机构扩大涉农、小微企业信贷投放，降低社会融资成本。

2、关于农用设备融资租赁支持

鼓励金融租赁公司和融资租赁公司更好地满足小微企业和涉农企业设备投入与技术改造的融资需求。

3、关于农产品期货市场的支持

支持符合条件的涉农企业在多层次资本市场融资。支持农产品期货市场发展，丰富农产品期货品种，拓展农产品期货及期权市场服务范围。

4、关于农业保险支持

保持县域内农业保险经营主体的相对稳定，引导保险机构持续加大对农村保险服务网点的资金、人力和技术投入。加强农业保险统筹规划，完善农业保险管理制度，建立全国农业保险管理信息平台，进一步完善中国农业保险再保险共同体运行机制。

5、关于农村金融基础建设

鼓励银行机构和非银行支付机构面向农村地区提供安全、可靠的网上支付、手机支付等服务，拓展银行卡助农取款服务广度和深度。支持有关银行机构在乡村布放POS机、自动柜员机等各类机具，进一步向乡村延伸银行卡受理网络。支持农村金融服务机构和网点采取灵活、便捷的方式接入人民银行支付系统或其他专业化支付清算系统。鼓励商业银行代理农村地区金融服务机构支付结算业务。支持农村支付服务市场主体多元化发展。鼓励各地人民政府和国务院有关部门通过财政补贴、降低电信资费等方式扶持偏远、特困地区的支付服务网络建设。

（注：以上五个小标题由编者所拟，并未出现在政策文件中。）

由此可见，涉农事务普惠金融工作的内容终于在本《规划》中有了切实的定义。和小微企业创业支持的相关工作一样，创业农民的金融培训也被纳入了"普惠金融"的范畴，这是本《规划》关注政策更关注政策受益方的核心精神所在。

关于互联网金融

整体来看，本次《规划》的出台，一是为了提示社会各界和金融机构普惠金融的发展方向和工作内容；二是为了进一步规范一般金融服务业的监督和保障体系。其中，众所关注的"互联网金融"在此《规划》中有较多篇幅的提及。

首先，可以明确的是，国家有着非常强烈的互联网金融需求，我们在"创新金融产品和服务手段"一章看到：积极引导各类普惠金融服务主体借助互联网等现代信息技术手段，降低金融交易成本，延伸服务半径，拓展普惠金融服务的广度和深度。鼓励金融机构运用大数据、云计算等新兴信息技术，打造互联网金融服务平台，为客户提供信息、资金、产品等全方位金融服务。鼓励银行业金融机构成立互联网金融专营事业部或独立法人机构。

针对小额投资和线上投资的需求，《规划》在"发挥互联网促进普惠金融发展的有益作用"一章中写道：积极鼓励网络支付机构服务电子商务发展，为社会提供小额、快捷、便民支付服务，提升支付效率。发挥网络借贷平台融资便捷、对象广泛的特点，引导其缓解小微企业、农户和各类低收入人群的融资难问题。发挥股权众筹融资平台对大众创业、万众创新的支持作用。发挥网络金融产品销售平台门槛低、变现快的特点，满足各消费群体多层次的投资理财需求。

但是在互联网金融的安全性方面，国家整体还是持严格管制的态度，《规划》在"规范发展各类新型机构"一节中提及：促进互联网金融组织规范健康发展，加快制定行业准入标准和从业行为规范，建立信息披露制度，提高普惠金融服务水平，降低市场风险和道德风险。以及最后在"健全监测评估"章节中提到：引导和规范互联网金融有序发展，有效防范和处置互联网金融风险。以表达对互联网金融的审慎发展的态度。

根据《规划》的总结，目前我国普惠金融发展呈现出服务主体多元、服务覆盖面较广、移动互联网支付使用率较高的特点，人均持有银行账户数量、银行网点密度等基础金融服务水平已达到国际中上游水平。但仍面临诸多问题与挑战：普惠金融服务不均衡，普惠金融体系不健全，法律法规体系不完善，金融基础设施建设有待加强，商业可持续性有待提升。

以互联网金融为例，2013年至2015年上半年，我国问题平台相对总平台数占比高达36.24%，其中，平台失联、提现困难为主要的问题成因。针对互联网金融平台操作随意性大、管理不规范等天然缺陷，中国人民银行、最高人民法院、证监会、国务院等部门陆续颁布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》、《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》、《关于请加强对区域性股权市场与互联网平台合作销售企业私募债行为监管的函》、《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，分别从互联网平台的综合管理、网络借贷操作的合法性、产品的合规性和消费者保护的角度对互联网金融平台的运作进行了更为全面地规范，但是仍然不能遏制如"e租宝"、"大大"等部分平台的不法操作行为。普惠金融如要正式推广，势必是帮助老百姓致富、实现资源优化配置的工具，而不是让老百姓承担更多"倾家荡产"风险的金融游戏。所以，法制的完善和金融知识的普及是在普惠金融系统中对于供给方约束和需求方权利保障的最重要措施。普惠金融推广，任重而道远，在建立全社会资产最优化配置的过程中，政府、金融单位以及人民都有很多的问题仍需要探索。

作者：元亨祥经济研究院研究员、副秘书长　唐川

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