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P2P网贷长效监管机制亟待建立

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P2P网贷的发展历程具有这样的典型特征:先发展,后规范。这是“摸着石头过河”的传统改革思维,也许在面临金融创新的局面时,更是不可避免。

但这种发展逻辑显然也带来了巨大成本:不仅仅是网贷机构资金链断裂跑路给投资者带来巨大损失,也包括创业者在没有规范指引下放纵自己最终身陷囹圄,这会扼杀整个社会的创业创新热忱。因此,如何设置一个既鼓励金融创新又能控制和防范风险的监管机制,是整个社会都必须思索的事情。

P2P网贷的风险整治工作具体而细微,显然无法考虑那么长远,但仍然需要做的是,建立对P2P网贷的长效监管机制。

在互联网金融各领域发展中,P2P网贷应该是其中发展最为火爆,也是风险爆发最多的领域。按照银监会提供的数据,截至2016年6月底,全国正常运营的网贷机构共2349家,借贷余额6212.61亿元。相比更早发展P2P的英国和美国,中国P2P网贷行业的业务总额早已远远超过他们。中国最大的几家P2P网贷公司,宜信和陆金所,也都成为了全球最大的P2P网贷公司。这也是当年互联网金融概念火爆时,鼓吹者认为互联网金融将颠覆银行、互联网金融将是中国弯道超车机会的底气所在。

P2P网贷在中国的快速生长,得益于当时中国缺乏对相关业务的监管规范。利用监管缺位的机会,P2P网贷行业迅速发展起来,但泥沙俱下,其中也积聚了巨大风险。也许,整个互联网金融风险整治活动的开展,就是由P2P网贷的风险事件所引发。按照银监会提供的数据,据不完全统计,截至2016年6月底,全国累计问题平台有1700余家,约占全国机构总数的43.1%。因此,说对P2P网贷的风险整治,是这次整个互联网金融风险整治专项工作的重心,应该并不为过。

所以,对P2P网贷风险整治的观察,有助于揭示整个整治工作的逻辑思路和制度安排。

风险整治活动的逻辑思路

风险整治,当然要先明确风险。此次P2P网贷风险整治活动大体划分为三个阶段进行,基础是风险排查。

摸底排查阶段

第一个阶段是摸底排查阶段。按照《P2P网贷风险专项整治工作实施方案》(以下简称《整治方案》)的规定,排查的目的是准确掌握网贷机构相关数据,摸清行业底数,建立较为完整的行业基本数据统计体系。

排查方法是多方数据汇总。银监会先会同工信部、公安部、工商总局、国家网信办,以及第三方统计机构、行业自律组织,利用行业信息库、大数据检索、工商注册信息、接受举报等方式,汇总形成网贷机构基本数据统计。然后,将这些数据发送给各省政府。各省政府再以此为基础,综合采用公告确认、电话联系、现场勘查、高管约谈等方式,对统计的内容逐一核实,并要求机构法定代表人或高级管理人员等对核实后的信息进行签字确认,做到“一户一档”。

换句话说,只要你在工商登记那里注册为网贷机构的,都会在排查摸底范围内;即使你没有注册为网贷机构,但以网贷名义开展经营活动的,也会被纳入排查范围。

这项工作显然会比较复杂,因为需要收集网贷机构的运营信息,并且要做出是否合规的判断。现有平台4000家左右,但在地域分布上并不平衡,上海、浙江、广东和北京的网贷机构数量较多,地方金融办的工作压力应该比较大。

分类处置阶段

排查工作完成之后就进入了第二个阶段:分类处置。按照《整治方案》的要求,网贷机构将按照排查结果分为三类:合规类、整改类和取缔类。可见,排查中收集的信息很重要,将直接决定网贷机构所面临的不同处理手段。不管排查的数据和信息能否全面,在确定分类处置时,分类标准必须明确。P2P网贷监管工作在这点上做得比较规范。

在野蛮生长过程中,因为没有规范,或者放任不管,逐利的网贷机构当然是怎么赚钱怎么来,甚至在市场竞争压力下,被迫采取短视的策略,顾不上经营模式能否持续。但伴随着这次整治工作的开展,银监会在8月底发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》(以下简称《管理办法》),为P2P网贷提供了业务规范,也为分类处置提供了制度依据。

与股权众筹整治活动的逻辑不同,在P2P网贷的整治工作中,必须将《整治方案》与《管理办法》合并考虑。在对P2P网贷机构进行分类处置时,虽然未像股权众筹整治活动那样详细列出6类违规行为,但应当遵守《管理办法》的要求予以处理。

在《整治方案》出台的时候(2016年4月份),《管理办法》还只是一个征求意见稿,并未正式推出。所以,《整治方案》只是笼统强调了网贷机构要满足信息中介的定性,不得触及业务“红线”,资金要第三方存管以及信息披露要规范等要求。现在《管理办法》已经颁布,对P2P网贷机构的业务规范有明确规定,不但列出了13项业务禁令,而且对借款限额做出了明确规定(个人20万,单位100万)。这些都应该成为处置的依据。不能因为《整治方案》中没有提到借款限额就以为不需要遵守。应注意的是,尽管《整治方案》公开在《管理办法》之后,但实际上《管理办法》是更新的要求,更应该被遵守。

验收和总结阶段

按照《整治方案》的要求,银监会将对各地专项整治工作进行督导,各省政府应当对检察、查处和整改情况进行总结,形成报告报送银监会,银监会则据此形成总体报告,报送领导小组。

可以看到,整治工作的逻辑很清晰:先摸底收集信息,据此判断是否合规和违法,然后分类处置,最后还要总结经验。整个工作由各省政府具体负责,估计金融办是主力,上面还有银监会不断督导、检查和验收。

不过,将近4000家的网贷机构,平均下来每省也有100余家,而由于地域分布不均,一些省市的网贷机构数量可能更多,例如上海、广东、浙江和北京等地,网贷机构的数量可能远远超过百家,地方金融办是否有能力从事信息收集和分类处置的工作,颇有疑问。

也许这正好是一个契机,有助于建立地方金融监管机制。我国自上个世纪90年代将金融监管权上收中央以来,金融资源和金融监管都属于中央权限,地方金融基本处于萎靡状态。在我们这样一个大国,地区差异很大,金融权限统一收归中央,导致的结果就是“全国一盘棋”,某些地区的金融资源被从本地抽走,用于经济发达地区建设,不利于发动地方金融的自主性,也有不公平之嫌。

这些年来,随着一些准金融机构的监管权限被下放到地方,例如小贷公司、融资担保公司等都由地方监管,地方金融监管机构也有所发展。各地政府都建立了金融办,但在资源配置和职权分配上,都还没有得到足够的重视。也许,借助此次整治工作,各地金融办可以扩充一下职权和人员,重新思考一下未来地方金融的定位。

互联网金融治理的长效制度安排

综观P2P网贷风险的专项整治工作,可以发现P2P网贷的发展历程具有这样的典型特征:先发展,后规范。这是“摸着石头过河”的传统改革思维,也许在面临金融创新的局面时,更是不可避免。

但这种发展逻辑显然也带来了巨大成本:不仅仅是网贷机构资金链断裂跑路给投资者带来了巨大损失,也包括创业者在没有规范指引下放纵自己最终身陷囹圄的损失。这些人甘冒风险创业创新,本来可能是熊彼特所谓的“企业家”,是一个社会最宝贵的人力财富,却因为没有外部规范约束,被迫在刀尖上行走。这会扼杀整个社会的创业创新热忱。因此,如何设置一个既鼓励金融创新又能控制和防范风险的监管机制,是整个社会都必须思索的事情。

P2P网贷的风险整治工作具体而细微,显然无法考虑那么长远,但仍然需要做的是如何建立对P2P网贷的长效监管机制。从这个角度来看,《整治方案》有以下几个方面值得注意:

网贷行业业务规范的建立

整治的目的是规范。一方面,要通过整治消除风险隐患,另一方面,也是要通过整治,扶优抑劣,改善劣币驱逐良币的市场环境,规范行业发展。因此,今年8月份出台的《管理办法》就显得尤为重要,其为整个P2P网贷行业的健康发展和持续审慎监管奠定了制度基础,同时,也是整治工作的政策依据和制度保障。《管理办法》的一些规定还比较原则,还有待进一步的细化,预计不久会出台三个配套性规则。

同时,我们也可以看到,整治工作也为《管理办法》的实施厘清了市场环境。当《管理办法》颁布时,因为其中未设置准入门槛,很多人担心其中的规范不会落实,因为会有网贷公司不去注册,或者直接改名不叫P2P网贷以逃避监管。但从《整治方案》来看,通过早期的摸底排查,这些网贷机构早就已经落在名单之中。不过,整治工作只是目前的一项活动,在这个活动结束之后,未来新设立的P2P网贷机构,如果不去备案,也不叫P2P网贷机构,如何纳入监管范围?这恐怕就需要地方金融监管部门要考虑如何建立持续的监管机制了。

“双负责制”如何落实

《管理办法》设立了中央和地方的双层监管体系,银监会负责行为监管、地方省政府负责机构监管的区分,一度让人诧异,不明白两者到底如何分工协调。此次《整治方案》对双方在整治活动中的职责分工做出了明确规定,也许有助于我们想象未来网贷机构的双层监管体系如何运作。

按照《整治方案》的要求,在中央层面,设立多个部委组成的网贷风险专项整治工作领导小组,银监会为组长单位,小组办公室设在银监会。银监会作为风险整治工作统筹部门,负责制定规则、培训部署、划清界限、督导汇总。在地方层面,各省级政府负责本地区的具体整治工作。省金融办和银监会省级派出机构共同负责设立网贷风险专项整治联合工作办公室。

从《整治方案》对中央和地方的职责分工可以看出,未来对P2P网贷机构的监管体制,还是由省级政府负责具体的监管工作。在省政府的统一领导下,省金融办和地方银监局合作,对本地区备案的P2P网贷机构进行具体的业务和行为监管。在中央层面,银监会则可能只是会同相关机构制定监管规则和行业规范,在出现跨省风险时,可能会出面统一协调。

不过,这次整治活动结束之后,在中央层面设立的领导小组和地方层面设立的各省联合工作办公室,是否仍然会保留,现在还不清楚。个人感觉,省级的联合工作办公室应当保留,可以作为今后地方上负责P2P网贷监管的工作机构。其在专业能力和职权上,应该比地方金融办的内设机构更为合适。

行业风险预警机制

现在大家都说政府大数据,要监管野蛮生长的P2P网贷行业,掌握网贷机构的数据和信息也相当重要,这是有效监管的制度基础。此次风险整治工作,通过前期的摸底排查,政府对全国的网贷机构情况应当都有了基本掌握。通过排查,各省级政府都建立了本地网贷机构的信息档案,实现了一户一档,基本上解决了网贷行业长期缺乏全面、准确数据和信息的问题。

因此,银监会宣布:下一步,中央和地方相关监管部门,将“通过大数据采集、分析等数据应用模型及检测机制,建立风险检测预警机制,及时发现并处置行业风险,打击非法金融业务活动,同时加快推进和协调相关工作,加强行业的风险防控和预警”。

这可能是此次风险整治工作遗留下来的最大工作成果。

总之,此次P2P网贷行业的风险整治工作,其目的不是限制和打压网贷行业的正常发展,而是为了促进网贷机构及整个行业正常健康可持续发展。尽管我们认为这种行动来得晚了一点,如果及早开始,也不用搞得如此规模浩大,但仍然有其必要性,是一个好的开始。

(作者系北京大学法学院教授)


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