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澳大利亚发薪日贷款运行机制及监管模式研究

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澳大利亚发薪日贷款运行机制及监管模式研究

本文共18364字,预计阅读时间910

摘要:澳大利亚发薪日贷款的受众一般是经济困难或突发财务危机的低收入或低信用群体,具有易申请、借款时间短、借款数额少、年化利率高的特点。因其在发展过程中,易加重借款人贷款负担,引发借款人连续贷款,澳大利亚联邦政府采取设定专门的监管机构与制定相关法律对其加强监管。澳大利亚《消费信贷保护法修正案2012》对发薪日贷款种类的划分、最高费率设限、对借款人最近90天账户报表的审查义务、对借款人法定最低收入的保障义务、信息披露及警示说明义务、询问借款人的要求和目的等规定保护了金融消费者的利益,对我国小额贷款的规制具有借鉴意义。

关键词:澳大利亚  发薪日贷款  运行机制  ASIC  监管

一、澳大利亚发薪日贷款市场情况概述

发薪日贷款是澳大利亚小额信贷市场的一部分,大概占全国整个消费信贷市场[1]的0.4%,在澳大利亚发展迅猛。从2013年6月到2014年6月,1年内市场交易额约为4亿美元,与2008年相比,增长了125%。[2]发薪日贷款在澳大利亚发展迅速,主要因为其申请条件宽松,无论信贷记录优劣、收入高低,只要有工资或福利金的申请人基本上都能获得贷款。据调查,在澳大利亚联邦政府出台《国家消费信贷保护法2009》之前,其每年的市场交易额达到8亿美元。[3]

发薪日贷款的受众十分广泛,但主要是有严重财政困难或现金流动危机的低收入群体或失业群体。此部分群体一般因为曾经有过不良信贷记录或收入过低而被拒之主流信贷行业门外,发薪日贷款无疑是他们所能够抓住的最后一根救命稻草。发薪日贷款机构则利用了该部分群体对贷款的强烈需求,谋取高额利润。

相比于银行或普通的存贷机构,发薪日贷款的收费(包括开户费、手续费等一系列费用)、利息很高,将各种费用及利息折算下来的年化利率在48%—1500%不等。过高的收费和利息使得本来就经济困难的借款人不堪重负,很多借款人在发薪日时不得不诉诸于另一笔贷款以填补下个月的生活开销。这就形成了一个恶性循环贷款。

澳大利亚消费者保护协会以及消费者利益维护人士高度重视这一情况,认为发薪日贷款机构严重侵害了消费者的权益,国家应该出台相关法案对发薪日贷款进行监管以保护处于弱势地位的借款人。在消费者权益保护协会及众多消费者利益维护者的呼声中,从2008年开始,澳大利亚联邦政府收回各州和地区在消费信贷领域的立法权,出台了一系列法律及修正案对信贷市场进行监管,特别是对发薪日贷款进行规制。[4]

澳大利亚联邦政府的一系列立法加强了国家对发薪日贷款的监管,但同时也对发薪日贷款行业的发展造成了不利影响,许多贷款人离开发薪日贷款行业。澳大利亚证券投资委员会(ASCI)[5]官方调查报告显示,尽管从事发薪日贷款行业的企业数量有所减少(从2013年度的1208家减少到2014年度的1136家),但过去两年里授予发薪日贷款营业执照的数量未见大幅度减少(实际授予的数量在2013年度为68家,2014年度为64家)。(见下图1)

(图1:澳大利亚发薪日贷款行业营业执照授予情况)

实际上,国家监管措施的加强使发薪日贷款遭受一定打击,同时也使发薪日贷款机构的经营模式发生一定转变。

二、澳大利亚发薪日贷款借贷主体情况

(一)贷款人情况

1. 综述

澳大利亚发薪日贷款机构的规模各不相同,包括大型国营企业、地方性的小企业;经营方式也不相同,包括网上营业、电话营业、实体营业厅等。随着澳大利亚对发薪日贷款监管的加强,发薪日贷款机构数量有所减少、利润大大降低,贷款机构为了降低成本,赚取更多利润,很多公司改变经营方式,从线下实体公司转移至线上公司,并转向多元化经营:贷款种类从“小额贷款”向“中等额度贷款”转变,兼营典当业、购买黄金、支票兑现、担保贷款、购买拖欠债务等业务。

2. 贷款公司Cash Converters[6]情况介绍

Cash Converters贷款公司在澳大利亚有152家门店,是澳大利亚一家较大的网上和实体兼营的贷款公司。该贷款公司不只局限于贷款业务,其业务范围广泛,包括借贷、典当、汽车、珠宝、黄金买卖、游戏产品买卖等。该公司主营的贷款业务包括现金贷款、预付现金贷款、个人贷款、不良信用贷款、发薪日贷款、无担保贷款六种,提供贷款数额在50至2000美元之间,贷款期限为6周或12个月。申请条件上,无论申请人是否有不良信用记录,年满18周岁并居住在澳大利亚的人均可以在网上或实体店申请贷款。

贷款类型、贷款数额和贷款期限不同,贷款费用及利息不同。但无论哪种类型,贷款费用及利息折算的年化利率都很高。Cash Converters官网显示,如果借款1000美元,借期为6周,每周需还款213美元,手续费共280美元,将利息、手续费相加折算的年化利率为446.4%;如果借款1000美元,借期12个月,每周还款34美元,手续费共680美元,将利息、手续费相加折算的年化利率为131.2%。

(二)借款人情况

澳大利亚发薪日贷款的受众一般是经济困难或突发财务危机的群体,一般是以下几类人:

月工资或生活福利过低,月不敷出型。此部分人借款数额很少,一般在$100-$300之间,主要用于日常生活支出,包括基本生活必需品、食物、租金、水电费和其他账单等,[7]以弥补月收入的不足。

身体或精神疾病、残疾等原因而长期处于失业状态。这些人常年依靠残疾人保障金或低福利金生活,近四分之一的人的年收入在$2000以下。[8]

突发财务危机型,如破产、突然发生重大疾病急需现金。

在银行有不良信贷记录。研究发现,澳大利亚超过60%的发薪日借款人在银行有不良信用记录。[9]

因主流信贷准入门槛比较高,以上经济困难群体根本得不到信用卡或者主流银行贷款,具有便捷性和易获取性的发薪日贷款便成为他们唯一可行的信贷选择。他们并不是青睐发薪日贷款,而是“不得已而为之”。

三、澳大利亚发薪日贷款运作机制

(一)运行成本

在最新修订的法案颁布之前,发薪日贷款的开户费和其他的相关费用处于无监管状态,相关费用和明计利息很高,导致折算的贷款利率很高。贷款机构认为,年化利率高不表示贷款繁重,高利率主要有两个方面的因素:一是与贷款的数额和借款时间有关。因为借款人借的每笔贷款数额较少,时间又比较短,费用和利息折算成年化利率就比较高。二是贷款人发放发薪日贷款的风险很大,利率高主要是考虑到实际回收贷款的成本应该被计算在内,并且考虑借款人违约的情况。

根据目前的资料,很难估算澳大利亚发薪日贷款的实际运行成本,因为不同发薪日贷款企业的经营模式不同,但总体来说,其运行成本很高,可能与下列因素有关:(1)相比于主流贷款机构,发薪日贷款的借款人信誉普遍较低;(2)借款人对发薪日贷款的需求往往是因为严重的财政危机导致,还款能力较弱。

(二)借款模式

模式1:贷款人和借款人

此种借款模式只有贷款机构和借款人双方,不涉及任何第三方,借款模式简单。贷款人向借款人提供借款,借款人向贷款人偿还本金并支付利息及一系列费用。

模式2:贷款人和借款人,贷款人搭售贷款保险

此种模式虽然也只有贷款机构和借款人双方,但贷款人同时也是保险出售人。贷款人向借款人提供借款的同时向其推销保险,由此可以得到提供贷款和出售保险的双重利益。此种模式虽然目前在澳大利亚已经出现了违法的判决,但实际运行中仍然存在。

TCS (The Cash Store Pty Ltd)公司是这种运营模式下的典型例子,以下作简要说明:

TCS公司向发薪日贷款人推出名为“付款保护计划”(the Cash Store Astralian Payment Protection Plan “CCI”)的消费信贷保险业务。CCI计划推出后,自2010年8月14日至2012年3月16日,TCS公司共贷出268903笔发薪日贷款,其中有182838笔贷款(占总笔数的68%)与这款保险产品一并售出,这项保险的营业额达到2278404美元。然而,销量如此巨大的保险产品,却只有110份保险被要求理赔,而且在这110份保险中,TCS公司实际予以赔付或者答应将要赔付的才43份,累计赔付额仅为25118美元。根据法院采纳的专家认定意见,TCS公司收取的保险费率是同行业的2.5倍,实际赔付额占保险费总额的比例以及赔付率,均只有同行业平均水平的1/19。

TCS公司推出的保险索赔率如此低,与该保险的理赔政策有关。事实上,相当一部分向TCS公司借款的人是依靠政府福利署过活或者因失业、残疾、疾病等经济状况不佳的人,他们没有能力申请期限较长的贷款,只能申请短期贷款。而在CCI计划覆盖的贷款中,贷款期限基本上都在1天到36天之间,平均贷款期限约为13天。因此,按照下表中载明的理赔政策,投保人一般无法从这项保险中受益。如此一来, TCS公司既可以收取高额保险费,又只需面对远远低于同行业平均水平的索赔率和实际赔付率。

因此,ASIC诉TCS公司案的主审法官认为,CCI计划的违法性几乎不证自明(self-evidently),故认定其违反了《国家信贷保护法2009》第12CB条的规定。

模式3:贷款人、借款人、保险公司[10]

在此种借款模式下,贷款机构不销售保险,但却代保险公司销售保险。贷款机构在向借款人提供贷款时,会极力劝说借款人购买消费信贷保险和贷款保护保险。贷款人对借款人常常采取以下激励措施:如果借款人同意投保贷款保护保险,借款人获得的贷款数额会增加。此外,贷款人会替借款人支付保险费用,但会相应提高贷款的费用和利率,以支付增加的那部分保险费用。

此种激励模式实质上是贷款机构和保险公司合作赚取利润的模式。虽然保险费是由贷款机构付给第三方保险机构,但贷款公司不仅可以获得保险公司给予的回扣,而且可以向借款人提供更高利率的贷款;保险公司则可以卖出大量保险。此种模式下,贷款机构和保险公司达到双赢的结果,而借款人却因此遭受极大的损失。保险费看似由贷款机构支付,实质上却由借款人支付的高额利率买单。因澳大利亚的保险费通常较高,可以想象,此种情况下借款人的贷款利率和费用会有多高。

还有一个问题就是,高花费的贷款保护保险对于借款人投保的事项,多数情况下是得不到任何收益的。贷款保护保险主要是在借款人因死亡、受伤、疾病或失业丧失收入来源的情况下,保证贷款可以被及时偿还。但在借款人失业却有福利金的情况下,不能适用该保险。所以,该保险在很大程度上并不适合借款人。借款人的还款数额将会因间接支付保险费的缘故而增加。

模式4:贷款人、第三方交易软件、借款人

此种模式下,贷款人通过第三方软件绑定借款人的网银信息,以此来向借款人提供借款。第三方交易软件提供的服务流程:借款人网银登录信息;借款人打开网银登录界面,并自主选择一个账户与第三方软件绑定;第三方软件获取借款人的银行账户信息,继而进入一个看上去很友善的界面,上面会显示经系统审核过的借款人账户收支数据。

尽管第三方交易软件的技术早就存在,但对于发薪日贷款行业来说,此种技术却是在《消费信贷保护法修正案2012》提出收集客户最近90天银行账户信息的要求后被迫采用的。

此种模式引发了一系列问题。由于这些软件是独立于贷款人的第三方软件,且借款人在使用这些软件时通常会不假思索地同意其提出的协议,因而也引发了客户隐私泄露、外部争议解决方案难以评估等问题。此外,第三方交易软件获取的借款人的信息存在错误的情形,如在第三方软件平台中,借款人的“应收账款”被直接作为“薪水”对待,然而这些“应收账款”很明显是借款人从其他地方申请到的发薪日贷款,而这并没有被贷款机构或软件平台界定为错误信息。

针对运行中出现的一系列问题,法律出台了相应规定,如在使用这些软件收集、评估借款人账户信息时,贷款人应当以引人瞩目的方式向客户全盘揭示第三方软件可能存在的风险(尤其是可能无法获得《电子支付法》保护的风险),并提醒借款人不要再通过其他方式泄露自己的银行账户信息;第三方交易软件应当改进他们的服务流程,确保获得精确的客户信息。

(三)还款模式

澳大利亚发薪日贷款的还款通常是通过指定的银行账户以直接还款的方式进行。通过引进银行这个第三方,发薪日贷款下的还款时间会与借款人的工资和福利发放的时间相一致。当工资或福利发放时,还款会被自动地从借款人的账户划到贷款人的账户,而不需要借款人的参与。

此种还款方式会产生两方面的影响:1.通过引进银行这个第三方,极大地降低借款人的违约率,使发薪日贷款的贷款人获得了事实上的优先权。由于还款会优先于借款人其他开支包括食物、必要的公共事业开支而自动地从银行账户划给贷款人,很大程度上反驳了贷款人声称的收取高利率和高额费用是为了防范借款人违约的风险的说法。2.在借款人原来的贷款已经用尽、其他的收入有限的情况下,优先偿还发薪日贷款会引发连续借贷的风险。

四、发薪日贷款引发的问题

(一)借款人的贷款负担占收入比重大

澳大利亚消费者行动法律中心(ConsumerAction Law Centre)在《消费信贷和企业联合委员会的报告》[11]中举了两个例子:

借款人每年税后赚得24000澳元,折算下来每两个星期赚923澳元,向发薪日贷款机构借300澳元(偿还期28天),需要还的贷款本息总额405澳元。在这个案例中,每两周需要还款数额是202.50澳元,占借款人收入的22%。

另外一种情况是,假定借款人是一个成年的残疾人,其收入(残疾人扶养费)按最高计算,每两个周的收入是748.8澳元。假定在这个案例中所有其他因素和上面的相同,这个人需要还的贷款占其收入的27%。

上面的两个例子都说明,偿还贷款对于一个低收入借款者来说无疑是巨大的负担,因为他们全部的收入可能刚好满足必要的生活开支。

(二)借款人忽视借款成本

普通银行贷款或信用卡一般会明示贷款年利率,而发薪日贷款一般不会。由于发薪日贷款的借款数额比较小,发薪日贷款的开户费、手续费、利息以数字呈现不会显得很高,但这些费用折合成“占借款总额的百分比”就会很高。寻求发薪日贷款的借款人一般是急需用钱的群体,他们往往忽视借款成本,也不会将借款费用折算成年化利率与银行贷款比较。一方面,这些人认为发薪日贷款是他们唯一的选择,没有必要进行对比;另一方面,一些借款人也会因为不清楚发薪日贷款的隐性成本误以为费用很低而选择此种贷款模式。

(三)连续借贷在发薪日贷款中普遍存在

对于很多借款人,还款的唯一途径是薪金或福利,因为他们没有存款或只有极少存款。而发薪日贷款的短期限(通常两个周至一个月)和高费用意味着当贷款到期时,借款人必须偿还的金额可能花费其大部分工资和福利甚至高于其工资和福利。所以,他们不得不诉诸于其他发薪日贷款机构另行借款或向同一家贷款机构另借一笔款项来支付下个月的生活花费和各种开支。如此下去,借款人不得不在一年内多次支付费用,笔者称之为“连续贷款”。连续贷款使短期贷款长期化,并且借款人需要支付高额的利率。

连续贷款对借款人可能引发极大的风险。澳大利亚财政部在《调控影响报告书》中表明,借款人越是连续贷款,其工资收入越有可能不足以支付贷款,进而只能依靠贷款来满足经常性必要支出,如食品、公用事业和运输费用等,如此就会形成一个恶性循环。[12]大量研究表明,对于低收入和经济困难的借款人,发薪日贷款所提供的连续贷款不仅不能改善他们的经济状况,反而会使他们的经济状况恶化。

五、澳大利亚对发薪日贷款的监管

发薪日贷款高成本、连续贷款的特点以及运行过程中出现的问题,使澳大利亚联邦政府逐渐认识到其可能会侵害处于弱势地位的借款人的权益。政府担心发薪日贷款机构不仅不会改善经济困难家庭的状况,反而会使其经济压力更大,从而带来社会的不稳定因素,因而对发薪日贷款机构采取日益严格的监管措施。澳大利亚金融服务部长强调,减少发薪日贷款对经济困难的借款人产生的危害,是对发薪日贷款进行监管改革的核心。故自2008年开始,澳大利亚各州和地区在消费信贷领域的立法权统一上交给联邦政府。澳大利亚联邦政府自2009年起制定了一系列规制发薪日贷款等小额信贷的法案、修正案,澳大利亚证券和投资委员会(ASIC)也加强了对发薪日贷款市场的监管。

(一)ASIC对发薪日贷款的监管

ASIC是澳大利亚金融服务和市场的法定监管机构,2001年根据《证券投资委员会法案》(ASIC法案)成立。该机构依法独立对全澳公司、各金融机构、投资行为、金融产品和服务和专业从业人员行使金融监管职能。因此,ASIC对发薪日贷款具有法定的监管义务,其有权根据最新的法律修正案及时评审发薪日贷款业的守法状况,并对小额贷款相关法律进行客观独立的评审,以提出修法建议。

1.展开评审工作,发布报告

ASIC在2015年对澳大利亚13家发薪日贷款企业发起了评审,[13]除了审查这些企业的交易文件,还对其业务规则和流程进行评审,以了解这些企业是否尽到法定义务。ASIC每年都会进行评审工作,评审之后,会在ASIC官方网站上发布报告,供各机构及借款人查阅。

2.查处工作

自《国家消费信贷保护法2009》实施以来,对发薪日贷款企业的查处工作一直是ASIC工作的重点。对发薪日贷款机构在放贷前未充分了解借款人的财务状况、未更正业务材料中自相矛盾的客户信息、未充分保留业务数据的行为,ASIC会给予警告;针对发薪日贷款机构收费过高、试图规避《信贷法》、违反贷款人应尽的基本法律义务的行为,ASIC还会采取一些重大的查处措施。从2010年起,在ASIC的查处下,发薪日贷款行业至少有一万名被收取过高费用的借款人得到了退款,退款总额累计近200万美元。此外,ASIC向发薪日贷款机构发出过13个违法处罚通知书,处罚总额达12万美元。[14]

3.代表诉讼

ASIC有权对发薪日贷款公司的违法行为提起诉讼。ASIC的官方报告显示,自《国家消费信贷保护法》实施以来,ASIC已对存在全局性违法行为的七家公司提起了诉讼。

4.监督发薪日贷款企业

ASIC对发薪日贷款的法定监督权,包括责令贷款企业退款、取消企业经营发薪日贷款的资质等等。此外,ASIC还会督促贷款企业严格按照信贷立法的要求开展业务,并对企业的一些违法行为采取一系列的执法措施。

(二)法律监管

1.修法进程

澳大利亚对发薪日贷款的法律监管经历了从宽松到严格、从粗略到详尽的过程。

2010年4月,《国家消费信贷保护法2009》[15]开始实施。该法案针对小额贷款规定了一揽子措施,主要目的是为家庭消费借贷者提供更完善的保护,从而制止掠夺性贷款行为。这些措施包括:贷款人必须取得国家的信贷执照;改进政策及程序,以指导贷款人更好地守法;在处理投诉问题上,通过内部争端解决程序(IDR)或双方认可并经过ASIC批准的外部解决方案向消费提供免费的纠纷解决平台。

2013年,《消费信贷保护法修正案2012》[16]开始实施,其中规定了小额贷款条款。这些条款的制度设计,意在强调小额贷款特有的金融风险,尤其是防范消费者因重复、持续使用代价昂贵的小额信贷服务而陷入债务的深渊。

小额贷款条款引入了特别的义务要求,包括:

2014年6月《国家消费信贷保护修正案(小额贷款合同)规定2014》[17]开始实施。该法案针对小额贷款制定了更为具体的规定。根据这个规定,特殊费用应当包含在小额贷款的所有费用(包括利息)之中,由此来判断它是否合法。

澳大利亚立法修改过程其实是维护金融消费利益者和发薪日贷款机构相互博弈的过程。在立法修改过程中,一派主张修法,认为应严格监管发薪日贷款,维护借款人的利益;另一派主张废除对发薪日贷款年化最高利率的限制,废除禁止多次贷款的规定,认为严格的监管会使该行业很难存活下去。发薪日贷款行业代表和维护借款人利益的公益机构分别向澳大利亚议会联合委员会递交了陈述,澳大利亚议会联合委员会则试图在保护借款人和行业生存中找到一个平衡点。

澳大利亚财政部代表阐明了立法改革的目的:基于公平的考虑,最大限度地提高社会包容低收入或边缘化债务人的可能性……改革的目的是为了降低成本相对较高、很多人承受不起的贷款的负面经济影响和社会影响。该陈述表明,澳大利亚政府及其官方机构已经认识到法律需要为使用发薪日贷款的低收入、经济困难的借款人提供额外的保护。

2.关于发薪日贷款的法律规定及分析

(1)发薪日贷款的种类

根据《消费信贷保护法修正案2012》的规定,因为单笔贷款额度的不同,发薪日贷款可分为以下两种:

一种被涵盖在“小额信贷合同”(SACC)的法律概念之中。SACC,是指未被官方授予吸收公众存款资质的机构在不超过2000美元的额度内,向借款人提供为期16天-1年不等的非连续性贷款,并有权在利息(年利率不超过48%)之外一次性加收相当于该笔贷款20%的管理费、借款人不必提供抵押担保的借款合同。[18]

另一种被包含在“中额信贷合同”(MACC)的法律概念之中。MACC,是指未被官方授予吸收公众存款资质的机构,在2000-5000美元的额度内向消费者提供为期16天-2年不等的非连续性贷款,贷款人除收取年利率不超过48%的利息外,还可能对每笔贷款加收400美元的管理费的贷款合同。[19]发薪日贷款的放贷人被要求与其他一切债权人一样,诚实履行自己作为放贷人的义务。与其他国家不同的是,澳大利亚从事SACC或MACC发薪日贷款业务的人,未被要求将各项费用算入年利率加以公布。

《消费信贷保护法修正案2012》增加了一个新概念“短期信贷合同”(short-term credit contract STCC)。短期信贷合同与小额信贷合同不同,指未被官方授予吸收公众存款资质的机构在不超过2000美元的额度内,向借款人提供为期少于等于15天的贷款。[20]然而,新修正的法案对短期借贷合同进行了全面的禁止,无论是否提供担保,贷款人和贷款机构都不能达成短期借贷合同,否则会被处以民事罚款或刑事责任。《消费信贷保护法修正案2012》第7条规定,在《国家消费信贷保护法2009》第七章“关于短期和小额信贷合同的特殊规定”中增加124A条“禁止提供关于短期信贷合同的借贷服务”。该条规定:“持有牌照的贷款机构不能建议消费者签订或帮助消费者签订短期信贷合同;不能建议消费者申请或帮助消费者申请提高与特定贷款提供者签订的短期贷款的信贷额度。”[21]

小额信贷合同(SACC)、中额信贷合同(MACC)与短期信贷合同(STCC)最大的不同之处在于借款期限。关于澳大利亚为何将发薪日贷款限定在小额信贷合同和中额信贷合同之中却禁止短期信贷合同,最主要的原因在于短期信贷合同借款期限太短,费用和利率折算的成本过高,很可能导致借款人延期还款、再次借款或以新贷还旧贷等,不利于保护借款人的合法利益。

实际上,以上规定是澳大利亚政府综合权衡借款人(消费者)利益和贷款机构利益的结果。澳大利亚官方政府认为禁止短期信贷合同是合理的,因为短期借贷意味着还款会占借款人收入很大的比重,与借款人的收入不成比例,很可能导致借款人重复贷款而更加陷入经济危机。除此之外,期限少于15天的短期借贷成本很高,立法上很难以一个精确的数额对其费用、利率进行限制以达到保护消费者的目的。[22]

然而,很多社会人士对此种分类界定发薪日贷款的方法表示质疑。他们认为,此种做法增加了发薪日贷款规制的复杂程度,呼吁议会扩大小额信贷合同定义范围,以便更好地实施简化的费用限制、贷款人的义务。

(2)信贷许可证

澳大利亚信贷牌照是授权被许可人从事特定信贷活动的许可证。从事不同种类的信贷行业所需的条件不同,申请人只有达到不同信贷行业的特定条件才能被授予许可。

A.申请牌照的整体流程

(图12:澳大利亚贷款人申请牌照流程图)

B.申请牌照的条件

澳大利亚非法定授权存款机构(非ADIs)申请牌照的条件

按照法律的规定,申请人需在2010年7月1日或以后向ASIC递交申请。申请表必须以法定的格式填写,申请采用批准制。当满足递交申请、未违反《信贷法》规定的义务、申请人是适当的从事信贷活动的人、提交ASIC要求提供的任何其他信息或审核报告等条件时,ASIC必须授予牌照。

申请人是否是从事信贷活动的合格申请人,ASIC需要从以下几个方面进行判断:申请人的执照或澳大利亚金融服务牌照是否曾经被暂停或取消过;是否对申请人做出过禁止令或取消资质令;根据一个国家或地区的法律,申请人是否曾经被禁止从事信贷活动;一个国家或地区或其权力机关,向ASIC提出的关于申请人的任何相关信息;申请人是否曾经破产;申请人是单个自然人,需要考虑申请人是否是2001年公司法下的不合格管理人、递交申请10年之内是否受过刑事处罚;申请人是非自然人,若是法人团体,需要判断法人团体的主任、秘书、高级管理人员谁对将要被授权的信贷活动履行职责;若是合伙企业或信托公司,需要判断哪一个合伙人或受托人对将要被授权的信贷活动履行职责。

ASIC可以向申请人发出书面通知,要求申请人在通知规定的时间内提交与颁发许可证相关的额外补充材料,也可以要求申请人在通知规定的时间内到ASIC指定的具有合格资质的部门审计。申请人需要在规定期限内向ASIC提交相关审计报告,逾期不提交者,将被视为撤回申请。ASIC也可能对申请人发出书面通知延长提交补充材料的时间。

澳大利亚法定授权存款机构(ADIs)[23]申请信贷许可证的条件

ADIs除了需要按照《信贷法》第36条的规定,在2010年7月1日或以后向ASIC递交申请以外,还需按照经批准的形式要求提交声明申请表,以表明如果被授予许可证,将遵守持证人的相关义务。之后,ASIC将授权ADIs经营申请表范围内的信贷活动,为符合条件的申请人颁发ADI许可证。

不可以被授予信贷许可证的申请人

如果申请人得到过禁止令或取消资格令,或法律规定的国家或地区针对该申请人采取了强制执行措施,ASIC不得对其授予信贷许可证。

具体来说,如果申请人是自然人,法律规定的国家或地区对该自然人采取了强制措施;如果申请人是法人团体,法律规定的国家或地区对该法人团体的董事长、秘书或高级管理人中对信贷活动负责的人采取了强制性措施;如果申请人是合伙企业或信托公司,法律规定的国家或地区对信贷活动负责的合伙人或受托人采取了强制性措施。

(3)最高费率限制

《国家消费信贷保护法修正案2012》设置了发薪日贷款费率的最高上限(一笔贷款的服务费不能超过本金的20%,月利率不能超过4%)。在某些情形中,仍允许收取第三方直接借记费用。在借款人违约的情况下,可以对借款人收取违约费,违约费不能超过借款数额的两倍,违约费不包括贷款方的强制执行费。参议院经济立法委员会[24]在针对《国家消费信贷保护法修正案2012》的报告中提到:国家有充分理由制止发薪日贷款业收取过高的利率和费用。引入费率限制条款的目的在于防范高利率贷款给借款人带来的特殊金融风险。如果借款人急需一笔贷款,发薪日贷款公司很可能趁机剥削牟利,相伴而生的是竞争的缺乏以及对借款人权益的侵害。[25]

实际上,月利率4%是发薪日贷款公司争取的结果。之前的草案对发薪日贷款企业收费、利率的限制更为严格。《消费信贷和企业法修正草案2011》[26]规定,如果发薪日贷款是一个小额借贷合同,贷款机构只可以向借款人收取三种费用,不得收取利息。这三种费用分别是开户费(包括贷款申请费、提供贷款的管理成本费)、月费、违约费。法律所允许的最高额度的开户费是借款人借款的10%,最高月费是借款人借款的2%(一年24%)。对规费和手续费严加限制的目的在于降低借款人借款成本、降低借款人风险,鼓励贷款机构向借款人提供期限更长、收费更低的贷款。然而,草案公布后,最大的发薪日贷款机构建议政府将开户费的限额提高到25%,并建议上限限制只针对收入唯一来源是政府补贴并且每周补贴少于400美元的借款人。他们认为,过严的规制会使发薪日贷款机构难以存续。澳大利亚联邦政府听取了相关贷款机构的建议,试图平衡发薪日贷款业的发展与借款人保护,所以,正式出台的《国家消费信贷保护法修正案2012》提高了费用、手续费的最高额度,规定开户费的最高额度是借款人借款的20%(从10%变为20%),最高月利率是4%(从一年24%变为一年48%)。

确定费率限额需要综合考虑消费者和贷款机构的利益,既要保证借款人(消费者)免受借贷合同费用过高、偿还压力过大的侵害,也要保证贷款机构能正常运行。如果最高限额(caps)设得过高,消费者会面临贷款成本过高的问题;如果最高限额设得过低,贷款机构可能会因为赚取的利润太少不能收回经营成本而不从事相关业务。如果贷款机构因利润太少而不从事小额贷款业务,借款人(消费者)不得不寻找其他可替代的借贷途径,从而可能导致借款人从其他非法途径获取贷款。判断最高限额是否合理,需要判断小额信贷合同中贷款机构成本的临界点,也就是贷款人在每一份贷款中必须收取多少钱才能够覆盖经营成本。而经营成本与贷款的额度、贷款业务的规模均有关系。

澳大利亚发薪日贷款最高年利率一律设定为48%的规定有好处也有弊端。好处是简便、法律能够更有效地执行(不管借款规模大小、借款合同类型,一个费率限制适用于所有信贷合同),也可以促使贷款机构提供长期贷款。弊端是,在贷款成本上涨的情况下,贷款利率最高额不会变化;其次,贷款机构因担心赚取利润变少不能覆盖成本而在贷款准入门槛上设限或变更贷款种类,很多消费者因此得不到发薪日贷款。

(4)对借款人最近90天账户报表的审查义务

《消费信贷保护法修正案2012》要求发薪日贷款机构须审查借款人申请贷款前90天的账单情况,根据借款人的账户支出情况考虑是否提供贷款。《消费信贷保护法修正草案2012(修订解释性备忘录)》认为:这一规定旨在确保贷款人通过借款人的账单交易记录充分获取其收入和消费开支的信息,以使贷款人充分判断借款人是否适用小额贷款合同,尽到贷款人的审查义务。[27]

发薪日贷款机构为了应对这一规定,采取了必要的收集借款人银行账户数据的措施。ASIC 2015年3月的审查报告显示,在审查的288份交易文件中,有272(94%)份包含了前述审查事项。[28]

(5)对借款人法定最低收入的保障义务

为了进一步保护低收入水平的借款人,《消费信贷保护法修正案2012》引进了一项特殊规定——当借款人的还贷金额超过收入的20%时,对于超过20%的部分将免于履行还款义务(受保护的收入金额条款)。

发薪日贷款机构对此采取了应对措施,制定了相应的内部规则,包括:(a)对以福利署救助金为主要收入来源的借款人不再提供发薪日贷款;(b)无论收入来源,一律确保所有借款人的还款额度不超过其收入的20%;(c)将借款人从政府福利署获得的收入一律排除在借款人收入额之外。

ASIC 2015年3月的审查报告显示,调查的13家发薪日贷款企业中有6家已经停止向以福利金为主要收入来源的借款人提供贷款。在调查的288笔贷款中,约24%的贷款借款人过半的收入来自政府福利署,其中有68笔贷款的还款金额超过收入的20%,但对于超过20%的部分,贷款人都未要求借款人还款。

(6)信息披露及警示说明义务

《国家消费信贷保护法修正案2012》规定了发薪日贷款机构的信息披露及警示说明义务,包括形式上和实质上的警示说明义务,必须参照ASIC“财务智囊网”[29]上的说明执行。例如,发薪日贷款机构需要在实际经营场所张贴相应的警示标语,在公司网站首页或借款人借款窗口显示警告语“你真的需要贷款吗?该种贷款很昂贵,只能提供小额贷款,可能不会解决你的资金问题”,提供免费的联系电话,在官方网站上设置全澳大利亚金融咨询服务、福利署、ASIC金融知识和资金管理网络资源财务智囊网(MoneySmart)等网页信息的链接。

设置警示告知义务,是为了使消费者在信息充分的条件下作出更好地财务决定。ASIC“财务智囊”网统计的数据表明,自从立法规定警示说明义务以来,经发薪日贷款企业网站提醒转而访问“财务智囊”网的人数暴增:该规定实施前的12个月里,经由某家被评审企业的网站转到“财务智囊”网进行访问的次数仅189次,而在该规定实施后的18个月里,这个数字增加到19777次。

警告语尽管可以提醒借款人发薪日贷款过高的费用和借款风险,但却不太可能阻止和限制借款人借款,因为对于面临严重现金流危机的借款人来说,他们必须通过准入门槛较低的贷款来解决现金流危机。

在实践中,警示告知义务的执行也存在一些问题。ASIC在评审中发现,尽管大多数发薪日贷款企业确实附上了警示说明的内容,但调查的13家企业中有4家展示得不够显眼,难以引起借款人的注意。此外,有些发薪日贷款企业经营方式多样,但只在某一种方式中附上了警示说明性内容。按照法律,无论哪种经营方式,都须保证借款人在申请贷款之初就能够切实获悉这些警示内容。[30]

(7)不合理的贷款——假设性测试

为避免借款人在使用发薪日贷款服务时陷入债务漩涡,[31]《国家消费借贷保护法修正案2012》引进了一个“假设性条款”。此假设性条款实际上是贷款人对借款人是否适合被发放小额贷款的一个推测。如果借款人已经借了多笔贷款,正陷于贷款漩涡之中,贷款人应慎重考虑是否继续提供贷款。如果发薪日贷款机构未尽到该条款规定的假设性测试,其放贷行为仍然有效,但是该笔贷款可能会被定性为不合理贷款(除非贷款人有充分的证据证明借款人适合发放贷款)。

为了贯彻该法律规定,贷款人必须尽到合理审查义务:询问借款人是否正在使用90天以内的短期贷款,是否已经申请了其他种类的小额贷款,是否还有余力支付贷款。发薪日贷款机构为响应“假设性条款”的要求,通常采取以下做法:(a)视这种条款为禁止性条款,对已经借了多笔贷款的借款人一概予以回绝;(b)在前述审查措施的基础上作进一步的调查后作出决定;(c)没有对这种条款作出特别回应,认为做好既有的业务行为就足以应对。此外,有的发薪日贷款企业设置了诸如填写问答式申请表、评估借款人银行账户信用状况等审查流程。

实践中,该条款被遵守的情况不容乐观。ASIC2013年审查报告显示,288份材料中大概有2/3可能违反“假设性条款”,其中8%可能违反“默认假设”条款,54%可能违反“多笔贷款假设”条款。[32]由此可见,尽管立法引进了“假设性条款”,但该条款不属于强制性义务条款,发薪日贷款人违反此条款的现象比较常见。

(8)询问消费者的要求和目的

从2010年7月起,法律要求发薪日贷款人在放贷前必须询问借款人的要求和目的,并保留相关询问记录。为了帮助贷款人更好地理解并遵守法律,ASIC还提供了充分的指导性文件和规范指引,如相关的说明书、209号管理导则《信贷行为指引:合法信贷行为细则》以及ASIC的系列报告。209号管理导则清晰地阐释了贷款人的询问义务:贷款人应当适度地询问借款人的要求和目的,详细地了解他们借款的原因,以便更好地明白所提供的的贷款能否真正符合借款人的意愿。

关于发薪日贷款中贷款人的询问义务, ASIC诉“现金商店”有限公司行政罚款纠纷案(联邦法院第926号判决)的法官J·戴维斯表达了这样一个裁判观点:按照法律规定,贷款人应当询问借款人的要求和借款目的,询问必须足够具体,达到能清楚地判断贷款金额与贷款目的是否相符的程度。[33]

六、结论

对于发薪日贷款这个新兴的信贷产业,澳大利亚政府正将其逐步纳入规制的轨道,规制措施也日趋精细化。然而,规制并不代表打压。对于发薪日贷款的行业发展和借款人的保护,澳大利亚联邦政府试图寻找一个平衡点。澳大利亚联邦政府认为,对发薪日贷款行业既不能过于严厉地监管,也不能放任不管,任其自由发展。所以,自2009年以来,澳大利亚立法机构进行了一系列立法修法活动,广泛听取行业代表、消费者保护协会、学者等各方观点。

我国目前发薪日贷款行业处于起步阶段,对发薪日贷款几乎没有规制。澳大利亚对发薪日贷款日趋复杂化的监管框架无疑对我国发薪日贷款的规制具有借鉴意义。

【注释】

[1]“消费信贷市场”是指:所有金融机构向个人或家庭提供的贷款,助学贷款和不动产交易贷款也包括在内。

[2]See Table D6 Lendingcommitments—All lenders at www.rba.gov.au/statistics/tables/index.html.

[3]Jane Searle,Cash in Demand, BRW (Australia),23 August 2007,36-9.

[4]此一系列法律及修正案包括《国家消费信贷保护法2009》、《消费信贷保护法修正案2012》、《国家消费信贷保护修正案(小额贷款合同)规定2014》。

[5]澳大利亚证券和投资委员会(Australian Securities andInvestment Commission),是澳大利亚金融服务和市场的法定监管机构。

[6]现金转换器贷款公司的官方网址:https://cashloans.cashconverters.com.au/

[7] See CaughtShort Report

[8] See TheGillam Report

[9] SeeCaught Short Report

[10]此种模式在澳大利亚是违法的,但实际确存在。

[11]See Consumer Credit and Corporations Joint Committee Report

[12] SeeRegulation Impact Statement

[13]评审的这13家公司的发薪日贷款业务至少占全国市场份额的四分之三。

[14] ASIC,report426,Payday lendersand the new small amount lending provisions.

[15] National Consumer Credit Protection Act2009,(National Credit Act),NCCA

[16] Consumer Credit Legislation AmendmentEnhancements Act 2012 (Enhancements Act)

[17] National Consumer Credit ProtectionAmendment (Small Amount Credit Contracts) Regulations 2014

[18]参见ConsumerCredit Legislation Amendment (Enhancements) Act 2012 Schedule 3—Short term andsmall amount credit contracts.

[19]参见ConsumerCredit Legislation Amendment (Enhancements) Act 2012 Schedule 3—Short term andsmall amount credit contracts.

[20]参见ConsumerCredit Legislation Amendment (Enhancements) Act 2012 Schedule 3—Short term and small amount creditcontracts.

[21] 124A Prohibition on providing creditassistance in relation to short term credit contracts

Alicensee must not provide credit assistance to a consumer by:

suggestingthat the consumer apply, or assisting the consumer to apply, for a short termcredit contract; or

suggestingthat the consumer apply, or assisting the consumer to apply, for an increase tothe credit limit of a particular short term credit contract with a particularcredit provider.

[22] Supplementary Explanatory Memorandum,Consumer Credit and Corporations Legislation

Amendment (Enhancements) Bill2011 (Cth) 13 [1.49].

[23]法定授权存款机构(Authorised Deposit-Taking Institution, ADIs)是澳大利亚《1959年银行法》中提出的术语,是澳大利亚政府根据《1959年银行法》授权接受存款的公司。法定授权存款机构包括银行、建筑协会和信用社。所有法定授权存款机构的设立都要接受同样的审慎标准的审查,即对于使用“银行”,“建筑协会”“信用社”名称的公司必须符合一定条件。

[24]参议院经济立法委员会(The Senate EconomicsLegislation Committee)

[25] Senate Economics Legislation Committee, ConsumerCredit and Corporations Legislation Amendment (Enhancements) Bill 2011[Provisions], report, December 2011,www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Committees/Senate/Economics/Completed%20inquiries/2010-13/consumercreditenhancementsbill2011/report/index,paragraph 2.46.

[26]《消费信贷和企业法修正草案2011》,Consumer Credit and CorporationsLegislation Amendment (Enhancements) Bill 2011

[27] RevisedExplanatory Memorandum, paragraph 4.26.

[28] ASIC,report426,Payday lendersand the new small amount lending provisions,P26.

[29]财务智囊网(Money Smart),网址www.moneysmart.gov.au。

[30] ASIC,report426,Payday lenders and the new smallamount lending provisions,[29/44].

[31]债务漩涡指很多持续使用发薪日贷款的借款人在同一时期身负多笔债务,而且时间越长,负债越重。这就导致借款人的还贷占总收入比重越来越大,相应地,贷款改善生活的功效会越来越低。

[32] ASIC,report426,Payday lendersand the new small amount lending provisions,[31/44].

[33] ASIC v The Cash Store Pty Ltd (inliquidation) [2014] FCA 926 (ASIC v TCS)at 37(a).


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