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政府创业引导基金大发展,看看国外模式怎么玩?

本文共2998字,预计阅读时间1分钟

近年来,随着国家对创业创新发展的大力支持,各地市纷纷发起设立政府引导基金,扶持当地具有成长性的初创企业。根据投中数据终端显示,截止至去年底,国内共成立了901支政府引导基金,总规模达23960.6亿元,平均单支基金规模26.6亿元。在引导基金迅速发展的大趋势下,我们应保持冷静的心态,既要反思当前的不足,又要借鉴成熟的发展经验,使政府引导基金真正助力中小企业发展。

我国政府引导基金的现状与问题

总体而言,我国政府引导基金起步较晚,本世纪初,中关村管委成立的“中关村创业投资引导基金”算是第一支初具雏形的以引导基金。此后,《创业投资企业管理暂行办法》《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见》《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》等一系列政策指南,使我国政府引导基金从探索期、试点期逐步走向规范化运作期、大规模发展期。2015年财政部发布的《政府投资基金暂行管理办法》和2016年年底发改委发布的《政府出资产业投资基金暂行管理办法》进一步规范了基金设立细则、运作方式及风险控制等,并由国家发改委牵头建立起引导基金的全国信息登记系统,我国政府引导基金又向公开化、透明化迈进。

然而,在大踏步向前迈进的过程中,政府引导基金仍存有诸多硬伤。目前国内的政府引导基金多采用母子基金模式(见图一),针对相关产业方向配套相应的子基金,如去年医疗健康、人工智能、TMT等方向较多。母基金多由政府层面牵头成立,如由各地区直属政府部门的财金公司发起设立母基金,并向社会公开招募子基金及基金管理团队。

图一:母子基金模式

以发起和招募阶段为例。很多地方政府为了政绩的噱头,不考虑当地实际发展需求,上来就设立百亿、千亿级的大体量基金,政府在其中仅出资10%—20%,甚至更少,以政府信用撬起数十倍的杠杆,大量资金涌入地方政府,表面上是扶持当地的初创企业,但区域企业资金需要量有限。

多数政府引导基金又会对投资地区有所限制,这样会造成大量资金留存,无法有效配置市场需求,为了降低成本和寻求增值,难免会悄悄转移到投机市场中。另一方面,政府在招募基金管理团队时有所“放水”,“内定”现象普遍存在,甚至招募一些刚成立、缺少基金管理经验的新团队作为基金管理机构,难免让人联想起利益输送或是充当政府的“白手套”,这怎么会给当地企业带来真正的福利呢?!

除此之外,基金的投资方式、投后管理、绩效考核、政府与基金管理公司的利益纠纷以及双重监管(证监会、发改委)的混乱局面,都在不同程度阻碍政府引导基金的发展速度和成熟性。

美国SBIC模式,政府做担保

相比于欧美地区,我国政府引导基金发展相对较晚,很多运作模式也是从国外传入。在国际政府引导基金领域,美国的SBIC模式和以色列的YOZMA模式是较为经典的模式之一,并经历了相对成功的退出期,具有较好的借鉴意义。

美国的SBIC是指美国小企业投资公司,与政府引导基金具有类似性质,既可以是公司制,也可以是合伙制。其中核心模式(见图二)特点是,采用政府担保的杠杆融资结构,即SBIC可以申请小企业管理局(政府机构)购买SBIC发行的债券或参与式(分红)证券,或者获得小企业局为以上两种证券提供担保,并委托券商在公开市场上销售,以获取融资资金。据了解,SBIC每投资1美元就能够从政府获得2美元或3美元的低息贷款和税收优惠。一旦发生风险,政府将回购相应的债券和证券。因有政府力量做担保,给足了社会资本信心。

图二:SBIC模式 

这与我国政府引导基金有所差异,国内的政府引导基金中政府出资额主要是作为劣后级资金,优先其他资金方承担风险,劣后其他资金方分配收益,或者直接作为平层基金,“风险共担,收益共享”。财政部明文禁止政府及代表政府出资的相关部门承担兜底、回购等明股实债的行为,避免地方政府借用政府引导基金的名义形成隐形债务。政府不能承担兜底责任,而以银行为代表的社会资本又习惯了“兜底双方处于拉锯战式的漫长谈判中。国内很多政府引导基金仅仅是出具了相应文件或是签署了战略合作协议,而没有真正出资到位。

笔者认为,我们可以借鉴SBIC的担保模式,承担担保责任的不是政府,而是政府引导基金(母基金)。以政府引导基金委托政策性担保机构做担保(见图三),筛选符合标准的创投机构,通过二级市场发行债券或权益性证券募集一部分资金,再配套一部分银行或保险资金,将或有风险有效分散。这种模式需要建立在相对成熟的资本市场和较完备的信用体系,我国目前的市场环境与此还有一定的差距,但可以在经济发达的城市和全国股权系统上先做试点,逐步优化成属于我国国情的政府引导基金运作模式。

图三:政府引导基金担保模式

以色列YOZMA模式,引入境外力量

以色列的YOZMA计划是在上个世纪九十年代初发起的,那个阶段正处于苏联解体,大量受过良好教育的苏联犹太人移民以色列,为了满足当地居民和移民的就业需求,以色列政府推出YOZMA计划(见图四)。YOZMA初始规模是1亿美元,其中2000万美元用于直接投资创新型初创企业,剩余8000万美元以母基金的名义配套成立了10支不同类型的子基金。

图四:YOZMA模式

重点是这10支子基金,以色列政府对每支子基金最多投入40%的份额,即最高是800万美元,剩余份额则引入国外知名的风险投资机构,如华登集团、Advent国际公司等。基金管理方面是由以色列政府出资在当地设立国有管理机构,加大控制权。为了更好的激励境外投资机构的参与,以色列政府承诺,若运营失败,政府与投资者共担风险;若运营成功,政府将在五年后将基金中政府持有的份额以原价转让给投资者,即投资者享有后续的基金收益。

以色列的YOZMA的操作模式有多重优势:首先,政府较大的出资比例及政策优惠吸引境外资本,境外知名的投资机构不仅带来了资金,也带来先进的基金管理经验、投资方式及人才力量等,给当地经济注入了新的血液。现今,仍有大量国际一流的资本公司在以色列开设办事处或分公司。其次,政府在子基金的份额提前做好了退出规划,让渡利益既是留住投资者,也是为政府资金退出铺好路。另外,基金管理机构多是国有的本土化企业,这样有效把控基金的投资方向。

就我国目前已成立的政府引导基金中,很少有引入境外资本作为资金来源,小部分基金的管理机构引入了境外在国内设立的投资分支机构,但总体占比较小。笔者认为,各地方政府在设立本区域内的引导基金时,不要局限于当地的资源,而应优先选择大型、专业的投资机构、资本机构。这类机构不仅资金量大、经验丰富,还能够根据当地产业发展方向,引进更多的产业资源,逐步形成一个个产业集群。选择好的“队友”相当重要。

结语:

除了美国、以色列外,还有很多国家的政府引导基金都具备一定的先进性,如芬兰的混合基金模式、英国的区域基金模式、澳大利亚的商业性基金模式等等。我们可以取长补短,但更要结合我国经济、企业、创业环境的大背景,以及每个地区、县域经济的特点,来设计、规划政府引导基金的操作方式,绝不能走“拿来主义”的路子。

我国的政府引导基金正处于蓬勃的发展阶段,期间出现各种问题也是在所难免,随着相关法律制度、政策指南、操作实务等文件逐步出台,政府引导基金的发展基础将进一步夯实,真正助力我国中小企业腾飞。

本文系未央网专栏作者刘烜宏发表,属作者个人观点,不代表网站观点,未经许可严禁转载,违者必究!


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