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专栏监管与政策

从竞争到监管:美国“联邦银行时代”的金融危机与启示

本文共9608字,预计阅读时间448

文/南加州大学商学院副教授岳庆媛

从1862年美国内战结束到1914年美联储建立的这一段时间在美国金融史上被称为“联邦银行时代” ( National Banking Era)。这是一个承上启下的时代,美国银行业经历了“自由竞争”,进入“民间监管”,再到“政府监管”的历程;这是一个经济高速发展、金融危机频发、监管制度激烈变革的时代,是一个造就了摩根、斯蒂尔曼、洛克菲勒等大亨财阀的时代,也是一个民粹主义兴起、国内阶层矛盾尖锐、政府权力急剧扩张的时代。经过这段风起云涌的历史,美利坚这个国家从一个新兴的殖民地超越欧洲列强,成为世界经济的火车头,纽约取代伦敦成为全球金融中心。然而伴随这段历史的不仅仅是梦想和荣耀,也有惨痛的失败和教训。在美联储成立仅仅十五年之后,即爆发了史上最惨重的金融危机—1929至1933年的大萧条,其在全球范围内造成的影响在一定程度上铸就了近代世界政治经济格局。那么,这段金融史到底是怎样的波澜壮阔、跌宕起伏的呢?从其中我们能够学到什么样的经验和教训呢?

自由竞争与金融危机的频发

从1862年到1914年的这一段时间被称为美国银行史上的“联邦银行时代”。在这一时期美国爆发了五次主要的金融危机,平均每十年就发生一次。要回答金融危机为何如此频发这个问题,我们需要了解这个时代所面临的主要的银行监管问题。

“联邦银行时代”得名于美国内战结束以后颁布的《联邦银行法案》。这个法案的颁布有两个主要目的,一个是为因内战花费而非常窘迫的联邦财政募钱,另一个是规范和管理战前的“野猫银行” (wildcat banking)。从1836年安德鲁·杰克逊总统否决了延续美国第二中央银行的提案之后,联邦政府从银行监管中退出,美国银行业进入了“自由银行时代”(free banking era)。开设银行只需要在州政府注册,由于各州之间为了吸引资本相互竞争,它们争相降低开设银行的要求。一时间,各种小银行如雨后春笋般涌现。而且,美国当时没有统一的货币,各个银行都可以发行自己的钞票。由于今天开业的银行可能明天就会倒闭,银行发行的钞票的信誉度也受到广泛怀疑。金融体系一片混乱,因而这段时间也被称为"野猫银行”时代。

另外,内战的巨额耗费造成联邦政府财政窘迫,政府需要筹钱来解决内战中欠下的的债务(债主主要是东部的大银行)。于是《联邦银行法案》的一个重要提议就是通过设立联邦银行让联邦政府重新掌控金融体系。联邦银行是一类在中央联邦政府下辖的货币监理署(the Office of Comptrollerof the Currency)注册的银行,它们与先前的州立银行并行成为两大商业银行体系,这一体系延续至今。但是注册联邦银行需要的资本一般高于州立银行,因而联邦银行往往是一些资本雄厚、信誉卓越的大银行。

《联邦银行法案》也设立了银行储备金机制,并将联邦银行划分为三类:中心储备城市(开始只有纽约,1887年以后也包括芝加哥和圣路易斯)银行,储备城市(其它人口50万以上的城市)银行,和内陆乡村(剩余其它城市)银行。储备城市银行和中心储备城市银行必须将其存款的25%放在自家金库作为储备金,但是储备城市银行也可将储备金的一半作为存储于中心城市银行获得利息,内陆乡村银行只需要保持15%的储备金,并且可以将60%的储备金放在储备城市银行或者中心储备城市银行套利。而且中心储备城市银行可以储备城市银行存入的储备金作为自己储备金的一部分;同理,储备城市银行也可以将乡村银行存入的储备金作为自身储备金的一部分。这样的一套储备金体系导致了一个金字塔形状的结构—全国的银行储备金都集中在纽约的银行市场。充沛的资金为一些纽约的银行家的投机和冒险创造了条件。另外,由于农业生产的季节性,内陆乡村银行对于资金的大量需求集中在每年秋收的时节。一旦乡村银行从储备城市银行和中心储备城市银行大量召回资金,极容易造成纽约银行市场资金链的断裂。由于没有保护储户的储蓄存款保险政策(FDIC在大萧条之后才设立),银行破产可能意味着储户的积蓄血本无归。所以银行市场的流动性困难极易催生储户挤兑,从而造成金融危机。

联邦银行时代金融危机频发的另外一个因素是货币供给缺少弹性。《联邦银行法案》旨在结束“野猫银行”时代混乱的货币市场,建立了在外形设计上统一的货币,并且规定统一货币只能由联邦银行代以发行,州立银行发行货币需缴纳10%的税,这一措施有效地把州立银行排除在货币的体系之外。而且要发行这种货币,联邦银行需购买政府债券作为抵押,发行相当于债券价值90%的货币量。联邦政府财政在1870年以后逐渐好转,不再大量增发债券,使得联邦银行发行货币的成本增高,因而货币供给不仅不具有弹性而且经常处于短缺状态。高度集中的储备体系和缺少弹性的货币供给是联邦银行时代美国金融体系的硬伤。它们所导致的后果就是,一旦纽约的银行市场出现风吹草动,极易导致内陆银行挤兑;断裂的金融链条立即导致全国性的金融危机。

“民间央行”的成败:银行应对金融危机的策略

面对金融危机的频发和中央银行的缺位,银行业也发明了一套应对的自救措施。组织银行自救的机构就是行业清算联合会(clearing house)。清算联合会最初的功能就是集中银行之间的清算业务从而取代以前纷繁芜杂的一对一清算,因而清算联合会的建立的初衷是提高银行业自身的运营效率。美国最早的银行清算联合会1853年始于纽约,在以后的直到美联储成立的大约60年间,纽约清算联合会在平抑金融危机、保持全国银行业市场秩序方面起到了举足轻重的作用,因而也被成为“民间央行”。

纽约清算联合会,以及此后美国各大城市纷纷效仿建立的当地清算联合会,平抑金融危机的主要措施是组织当地银行的集体互救。一旦金融危机爆发,清算联合会立即停止发布任何成员银行的经营信息,所有的成员统一起来,拥有富裕资金的银行向缺少资金的银行贷款。当危机过后,贷款银行再还款,大家共度难关。银行之间是竞争对手,但是当金融危机来袭的时候,它们是有动机互救的。由于存在信息不对称,储户难以知道银行的经营状况以及银行之间的交易,所以在缺少储蓄保险的情况下,储户看到别人挤兑也会立即跑到自己的银行提款。如果针对个别银行的挤兑行为不能得到及时平抑,可能很快演变成大规模的金融危机。

但是组织银行自救,面临一个道德风险问题。也就是说清算联合会的成员会有免费搭车的动机—它们可以平时经营高风险高回报的业务,一旦金融危机爆发时缺少资金就向同行借款。为了解决道德风险问题,清算联合会采取了几项措施。第一,贷款不是无成本的,借款银行要向放款银行支付6%的利息。第二,成员必须保持一定比例的储备金,并且联合会有一个监视组巡查成员的经营状况。第三,精算联合并不是一个开放的组织,参加联合会必须满足一定的条件并且支付年费。很多小银行被排斥在外,只能通过联合会成员代理清算业务,因而能够参加清算联合会也是一个对银行信誉的背书。

清算联合会作为一个自愿的组织并没有强制性的执行手段,它最多只能将不遵守纪律的成员驱逐,但是这种情形极少发生。那么,清算联合会是怎样维持对于成员的有效管理呢?对于纽约清算联合会的研究显示,银行家之间有非常密切的私人网络。很多银行家都是一些私密的精英俱乐部的共同成员,比如,摩根自己就创立了大都会俱乐部来交际他在商场和金融界的朋友。而且银行之间通过连锁董事也形成密切的网络,在密切的网络关系中信息能够迅速传播,因而对于银行的行为产生有效的控制。在成立的五十年里,纽约清算联合会成功地平抑了联邦银行时代的诸次金融危机,但是这种情况到1907年的金融危机发生的巨大的改观。那么1907年金融危机到底有什么不同呢?

1907年金融危机异于联邦银行时代其它金融危机在于它不是始于银行。从1880年开始,在金融市场上兴起了一种创新型的组织叫做信托公司(trust company)。信托公司本质上也是一种银行,它与银行经营几乎相同的业务,吸纳存款、发放贷款和票据业务,但是由于它是作为公司注册,因而免受某些银行监管政策的约束。起初,信托公司并不成气候,没有对银行业造成大的影响;但是19世纪末随着美国经济的迅速扩张尤其是铁路投资的兴起,使得信托公司的规模越来越大,成为银行业的竞争对手。银行业认为信托公司具有不正当的竞争优势,因而排斥信托公司加入清算联合会。

1907年的金融危机始于几家信托公司在股票市场的投机失败,消息传来它们立即遭到储户挤兑,和这些公司有连锁董事关系的其它信托公司和银行也遭到了挤兑。信托公司向纽约银行联合会求助,希望能够发放紧急贷款,但是遭到拒绝。金融危机于是愈演愈烈,几日后纽约第三大信托公司,尼克伯克,遭挤兑破产,其总裁自杀。由于挤兑风潮极强的传染性,很多联邦银行和州立银行也遭到挤兑,一时间满城风雨。外地银行听说纽约发生了金融危机,也纷纷要求撤款。但是由于纽约的银行由于城内的挤兑已经或者府库空空或者谨守家底,根本无钱外派,于是纽约银行清算联合会断然拒绝内地银行的提款要求。内地的储户听说本地银行无法从纽约提回存款,也纷纷跑到自己的银行要求兑现提款。资金流动性困难很快演变成一场全国性的金融危机。

1907年金融危机的转机出现于11月2日摩根召集纽约银行和信托公司的120位总裁在自己府邸开会,当晚这些人吵吵嚷嚷无法达成互助协议的时候,摩根悄悄地把他们锁在自家的图书馆里。直到半夜三点钟,他们终于达成共识,由每家公司出资组成一个2500万美元的共同基金抛向市场,用于平抑挤兑风潮。同时纽约银行联合会也组织了银行互救,纽约的银行市场终于在信托公司和银行的共同努力下渐渐平息。

内地银行的自救措施:印发私币

内地银行面临挤兑和各地银行对于现金的保守也造成了流动性危机。有些城市的银行清算联合会也像纽约一样组织了本地银行互救,但是在另外一些地方当地银行采取了另外一种自救措施,发行本地货币投入流通。货币的本质是其社会属性。虽然我们今天往往理所当然地认为发行货币是政府行为或者金银天然是货币,但是在历史上贝壳、红薯、烟草等物等都曾经作为货币流通。货币的本质是一种社会契约,只要社区参与的各方同意其为货币,接受并且使用其作为交换媒介和价值存贮的工具,那么货币就可以存在。自从《联邦银行法案》以后,银行自行印发货币是违法行为,但是在1907年金融危机中美国人口在两万五千以上的145个城市中有50个印发了当地银行自行发行的货币。

印发私币基本上是全城银行的集体行动。少数银行不会印发私币,因为此行必然引起储户对于其经营风险的怀疑;但是一旦大部分银行决定参与印发私币,所有的银行都会有动机参加,因为否则它们的合法货币很快就会被兑光。从理论上讲,所有的银行都有动机印发私币,因为此举就像是自己掌握了印钞机从而可以源源不断地获得资金,但是问题的关键在于银行业自行印发的私币能否为社会的其他群体所接受。在1907年的金融危机中,地方政府扮演了一个相对消极的角色,因为它们对于市场的干预措施有限,但是又不能坐视金融危机愈演愈烈,所以它们对于银行业的自救措施采取了默许的态度。但是银行业怎么才能够说服储户它们自己印刷的一张纸就是货币呢?

为了发行货币,银行业采取了广泛的社会动员措施。它们刊登广告向公众介绍发行私币的原由和私币的使用方法,它们联合当地的工商业主劝说他们接受私币流通,它们将接受私币描述成一种支持当地经济度过难关的公民行为。当然银行的宣传并非在所有的地方都有人买账,在一些地方甚至爆发了工人罢工以抵制用银行私币发放的工资。银行业发行私币的做法只有在社区内部各群体之间信任度比较高的地方才能够成功,此外区域之间的竞争和人们对于社区的认同感也能够增加当地人对于私币的接受程度。

由于联邦银行时代金融危机频发,银行也从以往的金融危机中学习到了经验和教训。在1893年美国曾经爆发过另外一场严重的金融危机,这场危机的原因和1907年的危机非常相似,也是由于投资失败导致银行挤兑和流动性危机。1893年危机中受到重创的主要是中西部银行,由于这些新开发的地区金融基础比较薄弱,银行清算联合会并未广泛成立,所以很多地区银行面对储户挤兑并没有组织自救。1893年金融危机是联邦银行时代后果最为惨烈的一次危机,从这一年的五月到八月间,有503家银行宣布停业。

那么在14年以后金融危机再次来袭的时候,银行也从前次危机中总结经验和教训,从而调整他们在1907年所采取的措施。挤兑代表着储户丧失对银行信任。所以在1893年曾经发生过挤兑的城市里,银行在1907年倾向于组织相互贷款的自救,而不是发行本地货币。相反,在1893年曾面临巨大的发生挤兑的风险却没有发生挤兑的城市,银行更加倾向于印发私币。组织学习在传承制度方便起到了重要作用,一个城市中越多的银行曾经经历过1893年金融危机,这种倾向就越明显。另外,如果银行在经历1893年挤兑以后成立清算联合会,那么它们显然意识到合作的重要性,他们在1907年就更加倾向于组织互助贷款。在1908年的春天,在纽约和内地银行的分别努力下,金融危机逐渐平息,经济秩序恢复,银行印发的私币渐渐退出市场流通。

危机后的反思与改革:政府监管

危机过后,人们开始反思造成这场危机的原因和应付危机的各种“非常手段”。显然实体经济的状况并非造成危机的根本原因,相反金融危机可能恰恰是一场“意外”。如果纽约银行联合会及时出手援救信托公司,那么这场全国性的金融危机可能就被避免了。对于危机原因的探讨凸显了纽约银行联合会作为“民间央行”的局限性—当市场的监管者也是市场竞争的参与者的时候,会存在一个“利益冲突”,规则的制定倾向于使市场的监管者受益,而这样的制度安排可能不仅有悖于公平的原则,也有损于社会整体的利益。

应付危机的各种“非常手段”也使得人们认识到改革的必要性。比如各地非法货币的发行,不仅仅造成了市场之间交易的障碍,而且也有可能导致严重的通货膨胀。探索如何有效地提高货币供给的弹性是改革的重点之一。另外,摩根个人在扭转危机的关键作用固然使其成为力挽狂澜的英雄,但是也凸显了制度的缺失,使人对其个人力量产生恐惧。对于摩根及其代表的财阀体系的调查由著名的皮若委员会(Pujo Committee)进行,而推动对于以摩根为代表的东部财阀集团的调查的是日益高涨的民粹主义(Populism)。

民粹主义的起源于19世纪末期美国社会的阶层矛盾。虽然早期研究民粹主义的学者把这场运动描述成落后愚昧的农民对于现代化的拒绝,但是近代研究者越来越倾向于认为民粹主义运动本质上是农民寻求政府救助来改变经济上受损的现状的努力。民粹主义运动的一个主要目标是要改变为了回归金本位而执行的货币供给紧缩政策。金本位就是美元和黄金的直接对应,但是在内战期间联邦政府因黄金储备不足就让美元和黄金脱钩,发行没有金元基础的绿背纸币(Greenbacks)来支付战争的花费。战后,货币发行是否恢复金本位成为社会不同阶层争论的焦点。东部财阀在内战中给联邦政府提供了巨额贷款,它们不希望政府用贬值的纸币来偿还债务,因而坚持回归金本位。而负债阶层,尤其是以农民为代表的生产阶层,则希望比较宽松的货币政策,因为通胀不仅仅可以降低他们还债的成本,而且能够使得工农业产品的价格上涨。最终,东部财阀占了上风,1879年金本位恢复。为了恢复金本位,政府执行通货紧缩政策,人为抬高美元价值。但是通紧政策导致了利率上升和产品价格下降,从而重创生产阶层的利益。生产阶层认为金本位的恢复是东部财阀操纵货币政策的结果,因而在19世纪70年代中期,他们成立“绿背党”(Greenback Party)来反对东部财阀支持的通紧政策。

绿背党在1879年金本位恢复以后逐渐式微,但是随后在其基础上成立的人民党(People’s Party)是民粹主义运动的典型代表。1907年金融危机以后,民粹主义者以东部银行家的不负责任的经营和操控造成金融危机为切入口,在国会发起对东部财阀的连锁董事网络以及他们所控制的银行业和工业企业的调查。皮若委员会的调查结果认为东部财阀以连锁董事网络为手段掌控了大量的银行以及工业企业,从而使得他们能够操纵全国经济的命脉,并且他们以牺牲其它社会阶层的利益为代价攫取巨额利润。民粹主义者坚持认为,重要的金融监管问题,比如利率的确定,牵涉到社会财富在不同的阶层和地区之间的分配,因而政府应该控制货币政策以防止特殊的利益集团操纵金融。因此,1907年金融危机之后的舆论导向倾向于由政府控制金融监管。从1907年到1913年底这段时间各种关于设立中央银行的辩论、各种力量的角逐,最终形成了我们今天所熟悉的分权形式的美联储体系。

1907年金融危机之后,人们反思的问题不仅仅包括金融监管,而且银行业自身也开始反思组织集体自救中存在的问题。集体行动中有一个经典问题就是奥尔森(Olson)在《集体行动的逻辑》中提到的 “弱小者剥削强大者”的悖论,说的是群体中的大成员能够从集体行动中的获益使得他们愿意承担集体行动的大部分成本,从而使得小成员能够免费搭车。“弱小者剥削强大者”的问题在银行自救的集体行动中表现得尤为突出。在银行的互助贷款中,有些银行会付出更多,而有些银行则受益更多;付出更多的往往是资金雄厚、信誉卓著的大银行,而获益更多的是抗风险能力差的小银行。在1907年金融危机以后,在组织不同形式的集体自救行动的城市中,在对待小银行的问题上,大银行的态度有着明显的差别。在成功地发行了私币的城市,银行业认识到社区的协助对于他们的重要性,倾向于对小银行采取扶持的态度。支持小银行是保护社区福利的一项举措,因为小银行加剧市场竞争帮助降低利率,小银行也往往服务那些­­主流社会之外的边缘群体。在只组织了银行相互贷款互救的城市中,大银行与小银行之间的连锁董事关系更加容易断裂,大银行也更加反对建立受益小银行更多的储蓄保险提案。

结语与启示

联邦银行时代的银行自救解决金融危机的方案为日后美联储的运作方式(比如区域间清算和贴现窗口业务)奠定了基本的雏形。虽然《联邦储备法案》(Federal Reserve Act)规定联邦银行必须加入美联储,大批的州立银行仍然游离之外,这也是在1929年的大萧条中政府主导的央行(美联储)不能及时救市的一个原因,而这些都与联邦银行时代的金融政治密不可分。

联邦银行时代的金融危机与监管给予我们三点重要的启示。第一,信任是金融的基础。挤兑反应了储户对于银行信任的丧失;一个银行无论实力多么雄厚、经营得多么得法,挤兑对于其往往都是致命性的打击,因为银行经营要营利决定了其不能将大量的资金以现金的方式作为贮备。联邦银行时代的金融危机表明信任管理不仅仅是银行个体行为,由于挤兑的传染性和银行之间的拆借合作关系,维持市场对于金融机构的信任更是一个群体行为。因而在处理危机的时候,银行不能仅仅顾及个体安危更要从银行业整体利益出发;这种利益的整体性对于银行监管政策的制定,尤其是涉及银行业之间的竞争与合作关系的处理尤为重要。

第二,谁来管理市场秩序、维持公众信任是一个难题。正如纽约银行清算联合会所展示的,民间监管(private regulation)有成本低、灵活性高的优势,但是当管理市场秩序成为一个集体问题的时候,民间监管和政府监管一样也面临着道德风险(例如免费搭车)。为了解决这个问题纽约银行清算联合会采取了一种小规模、私密性高的大银行精英治理结构。但是这种治理结构也存在严重的缺陷,当维持市场秩序和维护精英或者区域利益之间发生冲突的时候(例如1907年的金融危机),民间监管可能难以突破自身利益的局限,从而造成社会福利的损失。另外,1907年的金融危机的发生也说明了金融监管的复杂性。信托公司的存在与现代金融行业的“影子银行”不无相似之处,信托公司从事类似银行的业务,却游离于银行监管之外。这些“影子”机构的运作可能存在严重的金融安全的隐患,而没有相应的监管或者合作机构可以危急时刻挽救它们。这些正是1907年金融危机爆发的根源。在1907年以后,银行清算联合会向信托公司开放,把其纳入“民间央行”的监管体系,把信托公司和州立银行等同对待。

第三,政府监管克服了民间监管在区域性和阶层性上的局限性,但是如何提高政府监管的有效性也是一个问题。美联储成立之前的五十年里,美国发生了五次主要的金融危机,而在其后的一百年里只发生了三次大规模的金融危机(包括2008年的次贷危机)。因而从频率上讲,政府监管在很大程度上解决了联邦银行时代金融危机频发的状况,尤其是大萧条以后成立的美国联邦存款保险公司(Federal Deposit InsuranceCorporation,缩写:FDIC)极大地减少了挤兑行为,但是此后爆发的每一次金融危机都有巨大的规模和破坏性。政府监管能够稳定金融秩序在一定程度上来源于政府以自身的信用为银行经营背书(比如存款保险政策)或者动用公共资金救市,但是这种方式也会使得储户和其它利益相关方懈怠于对于银行的监督,使得它们更加倾向于从事高风险经营。因而,如何约束银行的道德风险行为同时又不抑制银行业的创新是探索如何提高政府监管有效性的一个重要问题。总之,了解美国银行业从“自由竞争”,到“民间监管”,再到“政府监管”这段历程中的经验与教训对于探索中国金融业的监管政策具有借鉴意义。

本文受益于崔成儿、郭凯、黄毅、卢德夫、聂辉华、阮峥、朱盛豪等人的建设性意见,文中失误自行承担。

引用文献

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Greve, Henrich R. and Lori Qingyuan Yue* (2017). Hereafter:How Crises Shape Communities through Learning and Institutional Legacies. Organization Science. *EqualContribution.

本文刊发于《清华金融评论》2017年10月刊

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