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下一轮金融监管重头戏:完善宏观审慎政策

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一、未来要从机构监管转向功能和行为监管

在防范系统性金融风险方面,2017年已经开展了相当多的工作,包括建立国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金稳会”)、推出一系列监管措施,如对互联网金融的整治、加强对资产管理行业尤其是银行通道业务的监管等,2018年可能会将这些方面的工作提升到更高的高度。

特别是国务院金融稳定发展委员会已经成立,有关工作已经开始推进,但是主要框架、政策程序和一些重点工作,可能会在新政府形成以后具体落实。我相信国内外各界,尤其经济界,会对2018年两会之后的具体布局有很多期待。

权衡过去几年有关金融监管体制改革的种种方案,设立国务院层面的金稳会是当下最合适的选择。建立这样一个机构的目的就是要防范系统性金融风险,支持金融稳定与健康发展。当下的重点应该是协调监管、统筹政策。但仅仅这些还不够,金融监管最终需要从当前分业的机构监管转向审慎监管和功能监管相结合。

过去这几年中,政府采取了很多措施,金稳会的成立或许只是金融监管体制改革的第一步,未来金稳会如何运作,值得关注。

中国需要构建一个相对比较完善金融监管体系,尤其是宏观审慎监管,这是必要的。所以下一步金融改革要做的是放开过去很多不必要的管制,同时构建一个比较有效、比较合理的监管方向。

与很多相对成熟的市场经济国家的监管框架相比,中国的监管框架与之差异很大。中国是强调机构监管,而不是功能监管。过去“一行三会”是分业监管,各自管一摊,谁发牌照谁监管。这种以机构监管为主的金融监管方式缺乏协调,导致的结果就是出现很多监管空白,例如交叉业务越来越多,混业经营越来越普遍,分业监管不再有效,同时很多新出现的金融形态如影子银行、互联网金融,往往出现无人监管的状态。当前,金融机构之间交叉业务越来越多,比如银行开始卖保险产品。这个应该谁来管,保监会还是银监会?另外,还出现很多问题是,一些从事金融业务的机构根本没有牌照。互联网金融谁来管,影子银行谁来管?所以,面对这种情况,重要的不是哪个机构谁来管,而是谁做什么金融交易,就得有人管,要统一监管。

如今,国务院金融稳定发展委员会已经成立,金融监管框架在短期内已经定局,但未来要从机构监管转向功能监管、行为监管,还要看具体如何落实。此外,中央已经明确建立“双支柱”的宏观调控框架,在货币政策之外建立宏观审慎政策框架,来防范系统性金融风险,因此,宏观审慎政策的形成与完善,也是下一轮金融监管改革的重头戏。

未来,在监管方面,中国还有很多改进空间。在“一行三会”的格局没有改变之前,有金稳会这样一个高层次机构来协调监管政策是非常必要的。但是这种模式是否会长期坚持,目前尚不得知。也许未来随着金融格局的改变,监管框架也会与时俱进。

二、监管要在创新与稳定之间找到平衡

全球金融危机以来,中国经济的增长速度一直在放缓,我们正面临着新旧动能转换的挑战。推动中国过去三十多年高速增长的基础产业,尤其是劳动密集型的制造业和资源型的重工业已经失去了竞争力,现在的经济增长需要依靠产业升级换代、技术创新以及效率的提高。简单来说,在实体经济发展过程中,我们需要创新来推动经济的可持续增长。

经济的创新发展需要金融的创新来支撑。针对小微企业一直面临的融资难、融资贵的问题,网络贷款就为小微企业提供了很大帮助。以蚂蚁金服为例,一端使用大数据分析来做风控,另一端使用移动终端形成生活场景,降低获客的成本,做得非常成功。

小微企业的风险比较高,按照金融的逻辑,银行利率就应该提高,因为高风险下成本应该覆盖风险,风险比较高的客户就应该接受成本更高的融资,这才符合金融规律。但是在政策框架下,利率没有完全实现市场化。小微企业融资很难,可以借到钱但成本很高,两者未来要融合,在统一的市场上尽可能降低成本。前提是真正推动利率市场化,让金融机构自主地做风险定价。

新金融的总体监管政策相对宽容,客观上为我国新金融的发展提供了宽松的市场环境。最近我们研究发现,很多数字金融的新做法其实是从美国开始的,之所以最后都没有发展起来,最重要的原因是严格的监管中断了很多潜在的发展机会。但是,我们也要意识到监管太松容易引发风险,无论是传统金融机构还是新型金融公司,核心就是风控与获客,监管部门则要在创新和金融稳定之间找寻一个平衡。

金融监管,牌照是第一位的。不管是传统金融还是互联网金融,只要是从事金融服务,都应该有进入的门槛和资质要求,应该实行相应的管理。金融一旦形成风险,会导致系统性问题,会对整个地区和领域甚至整体经济造成影响,这也是金融行业受到最严监管的原因。

当然,牌照管理是监管很重要的部分,对互联网金融机构必须设置准入门槛,做牌照管理。金融交易最重要的问题就是信息不对称,很容易传导风险,因此要提高“透明度”。同时,我们要实施“投资者适当性”监管,尤其在新型数字金融领域,绝大部分都是直接融资,意味着投资者需要自己做决策并承担相应的责任,但是很多投资者的风险意识和风险承受度都不高,看到回报率高就盲目购买高风险产品。很多风险的产生,就是因为没有设定好最初的准入门槛,金融机构把钱贷给了不恰当的人,或者让投资者购买不适合的产品。金融机构除了拿牌照,应该识别投资者适当性,把握门槛,金融监管部门则要对不恰当释放风险的机构采取措施。除此之外,金融机构和监管部门都应该加强投资者教育,让他们懂得承担相应的责任和后果。

在分业监管的框架下,大多数互联网公司都是混业经营,而且有一些已经是重要机构。混业经营的优势是资金在一个机构中可以相互流通,发挥规模效益。但是劣势也非常突出,直接融资和间接融资的边界难以分清,看不清资金最终的流向,风险传导也会更加明显。因此,如何对这些机构进行监管,防范风险,尤其是防范系统性风险等问题,都是值得探索的。

积极支持金融创新的同时,如何控制风险,可以从两个思路考虑:

第一,实施监管沙盒计划或者成立创新中心,寻求数字金融创新发展与防范风险两者之间的平衡。可以借鉴国外的做法,发一张有限制的牌照,划定一个区间,进行尝试,做得好再提供全牌照,做不好就取消。这样既允许创新,又不会导致系统性的风险。此外,对数字金融或者互联网金融和传统金融应该实施统一的监管框架和监管标准。

第二,需要在监管方法上做创新,一个风险的爆发可能就是几天的事情,监管必须在监管部门和机构之间合作,把机构和监管部门的系统打通。支持实体经济创新,需要建立更加完善、更加有效的征信系统。政府其实有很多数据介于传统数据和软数据之间,可以帮助企业做风控。征信系统本身不能解决所有风险问题,但对很多机构来说是一个很重要的基础设施。所以我们要尽快建立公开、完整的征信平台。

在互联网金融领域,政府如何监管,怎么平衡创新和稳定的关系,很值得探讨。如何解决现在既需要大数据帮助我们进行风控,同时又不要过度侵犯个人的隐私权的问题?怎么在保护隐私和利用大数据提高金融效率之间求得平衡?如何在不侵害个人和企业隐私权的基础上,开放政府的数据,进行有条件的信息共享?中国应该做一些尝试。

最后,需要强调的一点是,监管政策要真正有效,必须有牙齿,做得不好的金融机构要退出。这也是市场机制在金融资源配置中发挥决定性作用的具体体现。强化市场纪律,就必须释放风险点,允许金融产品违约、允许金融机构破产。尤其在银行部门,存款保险制度实施已经超过两年半,但还没有处置过任何商业银行,这个现象要改变。


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