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金融监管新格局与中国银行业发展新趋势

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2018年3月21日,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,其中对金融监管机构的调整,意味着中国金融监管体制改革迈出了重要一步。改革的关键因素、实施重点是什么?新监管框架面临怎样的挑战?国际上有哪些经验值得借鉴?金融监管新格局下,银行业如何把握新的发展方向?本文将一一解答。敬请阅读。

一、中国金融监管体制改革的关键因素及实施重点

针对金融体系的发展变化而动态演进、适应并促进金融体系平稳运行并促进实体经济发展,可以说事实上已成为历次金融监管体制改革的政策框架主脉络。分析监管有效性,就要从现有的金融体系发展与此前监管的“痛点”加以分析。

近年来,金融产品的不断创新使各金融机构之间的经营壁垒逐渐被打破,金融市场业务亦开始形成跨市场关联、跨行业联动的特征。这种联动关系主要体现在三个方面:一是金融业务的跨市场关联,二是产品的内生性全行业关联,三是金融机构经营的全行业关联。

在此背景下,金融监管的改革关键因素可以理解为解决跨行业联动的监管套利和监管缺失问题。一方面,防止“监管套利”存在。分业监管过程中,由于不同监管标准或规则的存在,使得性质相同的业务面临不同的竞争环境。金融机构倾向于选择监管相对宽松的领域开展业务活动,获取收益。为了扩大业务规模,形成了不少活跃的以监管套利为目标的通道业务,2017年9月,事务管理类信托规模达到13.58万亿,基金及子公司专户业务存量14.38万亿,二者加总占泛资产管理行业规模25.86%,通道交叉业务造成资金在金融体系内空转,增加融资环节和成本,并由于局部存在的嵌套和错配问题加剧了金融体系的风险集聚;相对应地,主动管理类资产管理性质被弱化,影响了金融市场的风险定价与价格发现功能。

另一方面,解决监管协调问题。对于解决监管协调这一问题,当前环境下加强监管有效性又从两个角度加以理解。一是解决“监管竞争”博弈问题,即解决有的监管部门在促进行业发展和加强行业审慎监管之间存在职责掣肘的问题。以债券发行体系为例,在分业管理的机制下,多个监管机构负责审批不同类型的债券发行,如果出现债券规模上的扩容竞争,容易造成金融市场信用风险的上升。二是解决“监管空白”和“信息不对称”问题。在跨市场关联、跨行业联动的金融市场环境下,分业监管造成的信息统计的事实上的分割,无法穿透追踪资金的来源与最终流向,无法对系统性风险进行识别和决策。以2015年的股票市场异常波动为例,场外配资渠道多样化,尽管配资客户的自有资金能够通过“安全垫”标准,机构个体风险并不大,但由于个别机构的配资杠杆比例实际可达到5倍甚至更高,多层嵌套下,系统性风险就实际上形成了;而监管体制以机构监管为主要分工依据的条件下,分业的监管规则未能覆盖到其中不少高杠杆的融资活动,同时分业也造成了资金的流向和性质的信息缺失,最终杠杆资金入市催生资产泡沫,引发市场风险的连锁爆发。

随着金融创新不断深化,金融机构提供的金融产品和服务范围界限逐渐淡化,忽视金融机构与金融市场之间的潜在系统性关联、仅进行传统的机构监管则会面临多重监管和监管真空并存的局面。在这一趋势下,监管体制的协同发展,穿透业务本源、防范实质风险成为行业健康持续发展的必然需求。

当前监管改革所实施的重点,一方面,更加强调协调性,无论从“一委一行两会”的监管架构建立,还是在规范机构行为、市场风险管理等实际规则的设定都由各监管机构协同进行等行为,强调了监管的协调和统一的主要思路。另一方面,从业务的资产端、负债端和业务模式层面穿透业务行为,化解高风险业务源头。

表1金融监管新格局的重点突破 资料来源:华创证券,作者整理

二、新金融监管体制面临的挑战

当前金融监管所面临的挑战,并非某种特定的监管架构形式下的特有挑战,而是当前宏观环境和金融行业发展现状与金融监管改革之间的挑战。

首先,从宏观环境层面,当下时点,中国宏观经济在整体上仍面临去杠杆、产能过剩、资本配置扭曲以及收入结构、产业结构等方面的问题,以新需求或技术驱动的可持续投资机制尚在逐步形成过程之中。在旧的增长模式尚未完全出清的背景下,当前中国经济尚处于新旧经济增长动力转换的过程中,金融体系中累积的局部风险仍然有待化解。对应到金融监管改革,意味着如果大幅度地进行金融监管架构调整,整合成本较高,不利于金融去杠杆进程的正常推进。

其次,从金融行业发展层面,一方面,金融混业经营下监管缺失的套利行为推动了影子银行体系的高速扩张、资金成本的高企,显示出规范和推动金融机构业务创新与交叉融合的规范性,是强调金融监管机制协调性的重要出发点。另一方面,也需认识到,提高直接融资比重,打造多层次资本市场稳健发展仍是中长期内的行业发展目标,在资本市场仍处于快速成长的过程中,一方面强调同质化业务的协同监管,另一方面也要清晰认识到专业化监管分工机制的必要性依然存在。

因此,对于中国当前现状,既要解决对跨行业交叉业务的协调监管,以及行业审慎发展与监管行为的任务分割,又要依据现有市场发展阶段,一定程度上采取市场内专业化监管,以矩阵式管理方式、渐进地推进监管体制变革,以平衡改革迫切性和复杂性,是监管体系改革所面临的挑战。

观察当前金融监管体制的改革与推进思路,可以看出已经较为充分地将上述因素加以考虑,具体可以从监管推进时间上的“渐进性”特征和空间上的“矩阵式”特征体现出来。从时间维度上,银行与保险统一监管的改革方案体现出当前监管体制改革由点及面的“渐进式”特征。基于银行与保险在业务特征、监管理念、规则和工具上具有相似性,对于监管资源和监管专业能力的要求也具有共性,在当前金融监管资源有限的情况下,首先以银行和保险为协同监管的起点,有助于在当前宏观金融背景下,以较低的整合成本,撬动监管效率提升,为金融监管体制的中长期改革打好基础。

从空间维度上,“一委”统筹与“一行两会”的“矩阵式”监管形式,既体现出加强监管协调的改革思路与顶层设计,也能够一定程度上满足资本市场成长期内的专业监管分工需要。

从这一意义上,当前中国金融监管改革并不是国际经验的照搬,而充分考虑了中国特色实际情况。在金融监管思路和基本框架明确的基础上,未来,在监管细则进一步实施和落地的过程中,需要更加充分考虑到来自于宏观经济和行业层面对金融监管改革所带来的反馈影响,需统筹考虑对于实体经济部门与金融机构的联动反应、资管行业重塑与流动性增速放缓之间的市场潜在波动风险。在经济动能与金融系统更加稳健健康的基础上,期待监管改革的加速深入。

三、国际金融监管体制改革的经验借鉴

全球金融危机以来,主要发达经济体的金融监管体系与金融创新发展的不协调所带来的风险陆续爆发。危机后,不少国家对原有金融监管框架进行了程度不一的改革,无论对于“双峰”或“准双峰”模式,改革的本质主要集中于两点,一是强化宏观审慎监管,二是在于强调以功能监管和行为监管为导向的监管协同性。

一是强化央行宏观审慎管理职能,将行为监管与审慎监管相对分离。危机后主要国家均提升了宏观审慎的重要性,并将这一职能纳入中央银行的职责范围。“多德-弗兰克”法案将美联储确定为系统重要性金融机构的监管主体,并针对其制定一系列更加严格的审慎监管标准。英国将金融机构审慎监管的职能移交至英格兰银行下设的审慎监管局(PRA),实行央行的宏微观审慎统一监管,再独立于英格兰银行设立金融行为监管局(FCA),负责金融市场行为监管职能。南非是发展中经济体中对监管模式实施较早改革的国家,其进行金融改革过程中,也注重将审慎监管局纳入南非储备银行。

二是注重监管协调机制,加强跨部门协同及信息共享。金融危机过后,主要国家的监管体制改革中均体现出监管协调合作的特征。美国设立金融稳定监督委员会(FSOC),一方面,通过财政部新设金融研究办公室,获取所有银行和非银金融机构数据信息,全面监测金融体系内外部风险来源,识别和防范系统性风险;另一方面,确定系统重要性金融机构,由美联储直接监管。英国建立多层次监管协调机制,审慎监管局、金融行为局与金融政策委员会之间建立定期沟通机制,以解决宏微观监管间的衔接;审慎监管局与金融行为局之间签订监管合作谅解备忘录,对于系统重要性机构的双重监管下避免重复监管和监管空白做出明确规定。南非也在改革中设定金融稳定监督委员会,统筹协调信贷监管局、南非储备银行、金融服务局和金融行业行为管理局,定期审查金融行为监管的边界与范围。

从全球金融监管制度的演进过程可以看出,随着金融市场的不断深化整合,注重以系统性金融风险防范为监管导向,以规则的协调性、公平性和一致性为原则的功能性监管、行为监管成为全球各主要经济体制定金融监管制度的关注点,危机以来金融监管的改革也为全球主要经济体金融市场的稳健运行以及经济层面的稳步复苏提供了较为合理的监管支持,这为中国重塑监管体制带来一定的启示和借鉴。十九大以来,健全宏观审慎调控框架和统筹协调金融监管的改革思路也在近期“一委一行两会”监管机制调整工作中体现。金融稳定发展委员会成立,成为统筹金融改革发展与监管、统筹协调金融政策与相关财政政策、产业政策、研究防范系统性风险的议事协调机构;银行与保险监管职能合并,并将行业发展与监管职能进行分离,一定程度上也体现了行为监管趋势下“准双峰”思路的轮廓。

另一方面,也需要客观认识到,在统一的监管理念下,各国的金融监管改革方案不尽相同,在保留原监管框架的基础上,不同程度地进行监管机制的调整和修正,这反映出不同国家间市场基础的差异性。换而言之,改革监管体制不是简单的机构撤并,而是结合改革的宏观环境与行业自身发展特点,通过监管框架重塑,从机制和规则上提升监管能力,达成监管目标。

四、新金融监管格局下的银行业发展新方向

总体来看,金融监管新格局当前的工作重点之一,在于解决资产管理业务的规范性。截至2017年底,银行理财产品余额仍然达到29.54万亿规模,表外余额约为22万亿。从资管导向来看,由于当前商业银行业务范围许可中不具备资产管理业务,未来银行建立资产管理子公司或成为监管规范后的新方向。成立资管子公司将有助于银行表内和表外风险的隔离;此外,资管子公司也将有利于银行资管业务的专业化和独立性,有利于银行资管核心业务能力的发展。

此外,金融监管也会对银行业产生差异化影响,由于表内投资和通道非标业务等成为中小行的主要盈利增长模式,因此新监管格局下,中小型银行面临更大的转型压力和挑战。现有情况来看,负债端方面,中小行存款比重与大型银行相差不大,但同业存单比重明显高于大型银行。在金融去杠杆的政策背景下,广义流动性增长放缓,银行资金成本面临着上升压力。资产端方面,中小行贷款比重明显低于大型银行,而投资和非标业务比重又明显高于大型银行,监管新格局下,大量表内应收款类投资下的非标和同业投资面临着调整压力。从中长期视角,在金融去杠杆逐步深入的环境下,中小银行面临新增业务下降、缩表的趋势,如果重新定位于服务地区经济的经营轨道上,中小银行仍面临着加强风控能力、拓展优良资产的经营要求。同时,包括PPP融资、金融租赁以及其他债权融资方式在内的新型金融创新、直接融资的探索也正在银行行业内开启。

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