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瑞士区块链金融监管研究

本文共23042字,预计阅读时间1131

四、区块链与瑞士反洗钱、反恐怖活动融资法律

(一)现行反洗钱与恐怖融资法律规定

根据瑞士《反洗钱法》(AMLA)的规定,金融中介、出售商品并接受现金的主体,如接受超过100000瑞士法郎现金作为交易的一部分内容,需要履行相应的反洗钱义务。[57]“金融中介”包括银行、保险公司、证券经纪商等传统金融机构,还包括接受或持有属于他人的存款资产(Deposit Assets)以协助投资或转让资产的专业机构,包括提供与支付相关服务的机构。[58]根据《反洗钱条例》(AMLO)的规定,如果金融中介从事以下行为,则构成“与支付有关的服务”:(1)为代表客户将资产转让给第三方而占有资产,并将资产记入自己的账户,或代表客户发出资产转让指示;(2)发行或管理无现金支付工具(如信用卡和旅行支票),客户用该类支付工具向第三方支付款项;(3)进行资金或资产(Money or Asset)转让交易,其中的资产转让交易包括通过接受现金、贵金属、支票等方式转让资产。[59]

如金融中介属于《反洗钱法》的调整范围,需要履行以下尽职调查义务:(1)通过有证据价值的文件(如个人身份证、商业账簿)核实合同方或(受益)所有人的身份;(2)如果业务关系风险增加(例如政治风险人士或总部设在高风险国家的客户),则必须进行额外的调查;(3)保管相关业务文件等。[60]

(二)支付型代币对反洗钱与恐怖融资带来的挑战

目前,区块链应用中涉及反洗钱法的产品仅为加密资产,特别是支付型代币。瑞士反洗钱与恐怖融资部际协调小组于2018年编制的风险报告表明,目前瑞士存在支付型代币被滥用于洗钱和恐怖融资的风险。这些风险在其他国家同样存在,但由于案件数量较少,联邦委员会无法准确评估这些风险的实际影响。

1. 支付型代币基础技术体现的洗钱与恐怖融资风险

联邦委员会认为,加密资产的最大风险来源于区块链技术的去中心化与匿名特征,监管者无法知晓加密资产的交易去向。[61]一方面,由于许多加密资产交易通过金融中介机构以外的主体进行,特别是非托管钱包和去中心化交易平台,因此监管者无法通过中心化主体知晓交易双方的真实身份。目前,只有法定货币和加密资产之间的交易才有可能识别交易主体。另一方面,区块链作为加密资产的基础技术提升了交易速度和资产的流动性,同时也提升了风险传递的速度和空间广度,这使得同一单位加密资产远比现金体现的匿名性风险要强。例如,加密货币允许匿名用户将巨额资金在几秒钟内从一个电子账户转让到另一个电子账户,不存在任何地域上的限制。

2. ICO体现的洗钱与恐怖融资风险

联邦委员会认为,如果通过ICO发行的加密资产被视为支付手段并可兑换为其他加密货币,则ICO可以促进通过加密资产的洗钱活动,并且增加涉及加密资产洗钱行为的复杂性,使得难以确定交易的犯罪背景。尽管迄今为止瑞士尚未发现此类案件,但不能排除ICO用作资助恐怖主义组织或活动的筹款活动的可能性。[62]

(三)支付型代币对现有反洗钱与恐怖融资法律的适用

1.支付型代币交易相关主体的反洗钱法律适用

(1)托管钱包提供商

托管钱包提供商保管客户的代币私钥以便妥善保管,并使客户能够发送和接收支付型代币,其拥有处置客户资产的权利。联邦委员会认为,如果托管钱包提供商根据客户命令转让支付型代币,则视为提供支付交易服务的金融中介,需要接受FINMA监管,并按照《反洗钱法》规定履行尽职调查等义务。[63]

(2)非托管钱包提供商

与托管钱包提供商不同,非托管钱包的提供商不会保留且无法获取客户的代币私钥,提供商仅提供钱包软件,无法干预支付型代笔的转让。联邦委员会认为,由于非托管钱包提供商在法律和技术上对客户资产均无处置权,因此其不符合金融中介机构标准,因此不受《反洗钱法》的约束。[64]

(3)中心化交易平台

中心化交易平台不仅扮演了托管钱包提供商的角色,还通过双方交易履行经纪商的功能。联邦委员会认为,交易平台获取客户的法定货币或支付型代币并将其转让给其他客户,可视为提供与支付相关服务的金融中介,因此受《反洗钱法》的约束。但如果交易平台只汇集买家和卖方信息,不进行任何可归类为金融中介的支付服务,则交易平台不受《反洗钱法》的约束。 [65]

(4)去中心化交易平台

去中心化交易平台通过智能合约撮合买卖双方的交易,交易资金直接在客户之间的区块链上进行结算。在此情况下,交易平台无法获取客户的私钥,因此无权处置客户资产。在一些平台中,订单必须经交易平台确认或批准才视为有效,交易平台对双方之间的交易具有决定权。联邦委员会认为,去中心化交易平台是否适用《反洗钱法》,取决于平台是否可以影响客户的交易:如果交易平台的作用仅为提供买家和卖家联系的空间,平台无法干预交易的进行,那么此类平台不受《反洗钱法》的约束。[66]

2. 支付型代币交易活动的反洗钱法律适用

(1)挖矿

对于一些代币而言,矿工收到交易手续费或初次发放的代币(以下简称为“初始代币”),作为其确认交易真实性的奖励,实质是一种用于向区块链网络贡献计算能力的补偿。联邦委员会认为,由于挖矿没有交易对手方,该行为不属于《反洗钱法》意义上的金融中介活动。[67]

(2)ICO

联邦委员会认为,由于支付型代币可以在区块链基础设施上进行技术性转让,该类型代币属于《反洗钱法》中的支付工具,ICO的发行人需要受《反洗钱法》的约束。而资产型代币的发行实质上为证券的直接配售,实用型代币持有人仅享有特定数字功能或服务的权限,这两类代币均不构成金融中介活动,因此相关发行活动不受《反洗钱法》的约束。[68]

五、瑞士区块链监管对我国的启示

(一)区块链监管需要监管者与被监管对象的沟通合作

面对金融科技行业的发展,瑞士联邦政府主动设立渠道,就相关法律问题与金融科技从业者进行沟通,并定期发布咨询报告,对法律适用问题答疑解惑,在咨询报告中并全面展现监管者与被监管对象各自的立场;同时,针对现有法律适用的不足,瑞士联邦政府及时修改联邦条例并推动修改联邦法律,以适应金融新形态的发展。

面对P2P网络借贷、股权众筹、加密资产等新金融业态的发展,我国通过互联网金融行业协会等自律组织同样进行了监管者与被监管对象之间的沟通,但相关沟通的成果却大多没有转化为书面形式公开呈现,被监管对象的意见也没有得到公开回复,监管者仍然按照运动式监管的思路对上述新金融业态进行治理。[69]在此情况下,许多新金融从业者对互联网金融、金融科技的法律适用问题仍然存在诸多疑惑。对于区块链特别是加密资产领域,技术性更强、行业发展速度更快,如要进行有效的监管,监管者必须要进一步加强与被监管对象的沟通合作,并尊重被监管对象的意见。例如,监管者可借鉴地方政府设立“网络问政平台”的经验,在监管部门网站或行业协会网站设立监管问政区域,定期与被监管企业与民众就监管政策问题进行交流。

(二)区块链监管立场需考虑本国行业发展实际

瑞士联邦委员会曾多次提到,区块链技术具有较大的发展前景,完善加密资产法律是为了能在将来的行业竞争中处于领先地位,同时维护本国的行业与监管声誉。金融业作为瑞士的重要产业乃至支柱产业,监管者自然希望大量的金融科技或区块链公司将营业场所设立在本国,在法律中单独设立监管沙盒或者新的监管授权以放宽监管要求在所难免。同时,瑞士央行认为没有必要发行法定数字货币,因为法定数字货币所依赖的区块链技术在目前仍不成熟,可能会给金融稳定带来不可估量的风险。

我国政府同样重视数字经济与区块链技术的发展,但对区块链的监管策略有所不同。其一,在具有涉众、公开性质的加密资产交易层面,我国监管者通过《关于防范比特币风险的通知》、《防范代币发行融资风险的公告》等规范性文件,认定比特币为虚拟商品、ICO为未经批准的非法公开融资行为,涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券、非法集资等违法犯罪活动,并禁止境内任何组织与个人参与加密资产有关的交易活动。[70]其二,在个人性质的加密资产交易层面,我国多地法院、仲裁委的裁判中认定比特币为合法财产,以比特币作为合同标的的交易行为具有法律效力。[71]其三,在技术信息层面,网信办要求区块链信息服务提供主体应当进行备案,并要求其接受安全评估等监管措施。[72]其四,央行研发法定数字货币(CBDC),CBDC在将来流通后与私人属性的加密资产进行竞争,以减少加密资产的流通及其所导致的风险。

在目前经济下行压力加大、防范化解“重大风险”压力倍增的背景下,我国目前采取的监管策略较为符合实际。但加密资产本质上是区块链公司的一种融资手段,在区块链初创公司获得正规金融市场融资较为困难、非正规金融投资者投机心理较强的情况下,需要法律对这一新型的融资方式进行承认并予以规范。在未来经济形势较为稳定时,我国可依据加密资产的具体形态对其进行分类化监管,以加强与现有法律制度的衔接。例如,支付型代币涉及《非金融机构支付服务管理办法》中“支付服务”的认定以及相应规则的适用,实用型代币涉及“网络虚拟货币”的认定以及相应规则的适用,而资产型代币则涉及《证券法》等法律法规中“证券”、“基金”、“期货”等金融产品的认定与规则适用问题。

六、结语

基于本国金融科技行业发展实际,瑞士联邦委员会制定并发布了《区块链法律框架》,其将加密资产分为支付型、实用型以及资产型代币,阐明了区块链以及加密资产如何适用现有银行法、证券法、金融市场基础设施法等法律法规,并提出了多方面的法律修改建议。在区块链乃至加密资产行业,我国监管者与被监管对象的沟通合作有待进一步加强,而我国的区块链监管立场需要在考虑本国行业发展实际的基础上,加强与现有法律制度的衔接。对于涉及区块链的融资、支付或其他交易行为,不能以非法发行代币票券、非法集资等违法犯罪一概而论,而应当根据区块链产品或服务的具体交易结构进行定性与监管。


[1] The Federal Council, LegalFramework for Distributed Ledger Technology and Blockchain in Switzerland: AnOverview with a Focus on the Financial Sector, December 2018.

[2]加密资产即目前我国业界与学界通称的区块链“数字货币”(DigitalCurrencies)、“虚拟货币”(VirtualCurrencies)、“加密货币”(Crypto-currencies)或“代币”/“通证”(Tokens)。在瑞士监管语境下,加密资产与“代币”/“通证”同义,“虚拟货币”、“加密货币”与“数字货币”属于加密资产中的支付型代币,下文会对瑞士加密资产的分类进行详细说明。此外,由于法律视角下的区块链技术与分布式账本(DLT)技术基本不存在差异,下文不对分布式账本与区块链技术作出区分处理。

[3]有关俄罗斯和美国纽约州加密资产监管的介绍,可分别参见张建文:《如何规制数字金融资产:加密货币与智能契约——俄罗斯联邦<数字金融资产法>草案评述》,载《上海政法学院学报》2018年第5期,第14页;牛馨雨:《美国纽约州比特币牌照制度研究》,载《金融法苑》2016年第1期,中国金融出版社2016年版,第189页。

[4]包括具有系统重要性的中央对手方、中央证券存管机构以及支付系统。See Art. 19, theSwiss National Bank Act; Art. 22, Financial Market Infrastructure Act.

[5] Section 1.1, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[6] FINMA,“FinTechFinancial Services Providers”,https://www.finma.ch/en/authorisation/fintech/, January 28,2019.

[7] FDF, ExplanatoryReport on Amendments to the Banking Act and Banking Ordinance (fintech),February 2017.

[8] FDF, Report onAmendments to the Banking Ordinance (Fintech), July 2017.

[9] FINMA, FINMAGuidance 04/2017: Regulatory Treatment of Initial Coin Offering, September2017.

[10] FINMA, ICOGuidelines, February 2018.

[11]《瑞士民法典》语境下的“资产”与我国民事法律中的“财产”基本同义,可包含物权、债权、知识产权以及网络虚拟财产。对于支付型代币而言,其在《瑞士民法典》中的定性类似于我国《民法总则》中的“网络虚拟财产”。

[12]联邦委员会认为,支付型代币不属于物权客体,因为物权必须通过占有法律客体的方式行使;支付型代币也不属于债权的客体,因为此类型的代币无法代表对代币发行人的债权请求权。

[13] Section 5.1.2.5, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[14]学界将货币区分为狭义上的货币与广义上的货币,前者为法定货币,后者还包括票据、信用卡、电子货币等具有交易媒介、计价单位以及价值贮藏等货币功能的支付工具。

[15] Federal Council, FederalCouncil Report on Virtual Currencies in Response to the Schwaab (13.3687) andWeibel(13.4070) postulates, June 2014; See Art. 2, Currency and PaymentInstruments Act..

[16]然而,《瑞士民法典》及其第五部分《债法典》中也有涉及货币的规定,且区分了资金(Money)与瑞士货币(SwissCurrency / National Currency)。如夫妻应当将资金(Money)用于维持家庭关系,此外限定物权中的实际负担、创设抵押贷款的计价单位必须为瑞士货币(Swiss Currency)。See Art. 163, 783, 794, Swiss CivilCode; Art. 84, 120, The Code of Obligation .

[17]根据《证券交易所与证券交易法》(SESTA)、《金融市场基础设施和证券和衍生品交易市场行为法》(FMIA)、《金融服务法》(FINSA)的规定,“证券”为标准化且适宜大众交易的凭证式证券(Certificated Securities)、无纸化证券(UncertificatedSecurities)、衍生品以及中介化证券;根据《金融市场基础设施和证券和衍生品交易市场行为条例》的规定,“标准化且适宜大众交易”是指以相同的结构和面额公开发售,或者向超过20个客户发行(为个别交易对手方创建的除外)。Art. 3, Financial Services Act;Art. 2, Financial Services Act; Art. 2, Stock Exchange Act.

[18] Section 6.2.2, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[19] Section 6.2.3, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[20] Section 6.2.4, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[21] Section 6.4.2.4, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[22]目前,瑞士没有另行制定与支付服务有关的法律,电子货币等新型支付工具仍然受银行法的约束。See Daniel Flühmann& Peter Ch. Hsu & Tiffany Ender, Regulation of Electronic PaymentService Providers in Switzerland: An Overview with a Focus on Retail PaymentServices, GesKR, 2017(1), pp.5-24.

[23]接受超过20个客户的公共存款(PublicDeposits)或公开要约接受存款的主体被视为提供“专业服务”(beacting professionally)的主体。See Art. 6, Banksand Saving Banks Ordinance.

[24] See Federal Council, FederalCouncil Report on Virtual Currencies in Response to the Schwaab (13.3687) andWeibel (13.4070) Postulates, June 2014.

[25] Section 6.3.2.1,The Federal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[26] See Art. 5, Banksand Saving Banks Ordinance.

[27]同注24。

[28]同注24。

[29] See Circular 96/4, SwissFederal Banking Commission.

[30]同注24。

[31] FINMA, Guidelinesfor FinTech licence, December 2018.

[32] Art. 2, FinancialMarket Infrastructure Act.

[33] Section 6.4.4.4, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology and Blockchainin Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector, December2018.

[34]同注31。

[35] See Art. 30, FinancialMarket Infrastructure Ordinance.

[36] See Art. 30,Financial Market Infrastructure Ordinance; Art. 11, Financial MarketInfrastructure Act.

[37] See Art. 36,Financial Market Infrastructure Ordinance; Art. 38, Financial MarketInfrastructure Act.

[38]同注28。

[39] See Art. 81, FinancialMarket Infrastructure Act.

[40] Section 6.4.6, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[41] Section 6.4.7, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[42] Art. 2, FinancialInstitutions Act.

[43] Art. 16, FinancialInstitutions Act.

[44] Section 6.5.2.2, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[45] Art. 3, FinancialService Act.

[46] Art. 3, FinancialService Act.

[47] Section 6.6.3, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[48]同注45。

[49] Art. 9, 11, FinancialService Act.

[50]同注45。

[51] Art. 37, 60, FinancialService Act

[52] Art. 7, CollectiveInvestment Schemes Act.

[53] Art. 68, 70, CollectiveInvestment Schemes Act.

[54] Art. 69, CollectiveInvestment Schemes Act.

[55] Section 6.7.3, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[56] Section 6.8, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[57] Art. 2, 38, Anti-MoneyLaundering Act.

[58] Art. 2, Anti-MoneyLaundering Act.

[59] Art. 4, Anti-MoneyLaundering Ordinance.

[60] Section 7.2.2, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[61] Section 7.3.1, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[62] Section 7.3.2, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[63] Section 7.4.1.1, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[64] Section 7.4.1.1, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[65] Section 7.4.1.2, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[66] Section 7.4.1.2, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[67] Section 7.4.1.5, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[68] Section 7.4.2, TheFederal Council, Legal Framework for Distributed Ledger Technology andBlockchain in Switzerland: An Overview with a Focus on the Financial Sector,December 2018.

[69]关于互联网金融领域的运动式监管评述,可参见许多奇、唐士亚:《运动式监管向信息监管转化研究——基于对互联网金融风险专项整治行动的审视与展望》,载《证券法苑》第二十二卷,法律出版社2017年版,第21页。

[70]参见《中国人民银行、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会关于防范比特币风险的通知》(银发[2013]289号),《中国人民银行、中央网信办、工业和信息化部、工商总局、银监会、证监会、保监会关于防范代币发行融资风险的公告》(2017年9月4日)。

[71] 2018年10月,杭州互联网法院公开宣判首例比特币“挖矿机”民事纠纷,法院认为,我国法律、行政法规并未禁止比特币的生产、持有和合法流转,也未禁止买卖比特币“挖矿机”。2018年11月,在深圳仲裁委受理的股权转让合同纠纷的真实仲裁案件中,仲裁委在现行法律体系下,依据《民法总则》、《合同法》的相关规定以及案涉合同的约定,结合诚信原则以及尊重当事人意思自治的仲裁理念,肯定了比特币的财产属性。

[72]参见《区块链信息服务管理规定》(2019年2月15日起施行)第九条、第十一条。

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