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存款保险基金公司设立的影响与展望

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我国于2015年开始推出存款保险制度,逐步完善了保费制度和理赔制度。2019年5月24日,央行正式设立存款保险基金公司,并有了第一例问题银行存款理赔案,存款保险制度终于迎来了成立后的第一次“实战检验”。

存款保险制度源自对存款安全的追求

存款保险制度的建立,是源于银行业经营中的一个特殊要求,即对存款“绝对安全”的追求。现代商业银行的存款履行着货币的职能,货币本身又需要保证绝对安全,有些观点将其称为“信息不敏感证券”,即在任何情况下,民众均相信一旦接受了这一笔存款后,可随时将其支付出去或向银行提取现金,而不会被拒绝。只有这样,存款才能像法定货币一样顺畅流通。这是存款履行货币职能的本质要求。

由于现代商业银行是市场化经营的金融企业,大部分是公司制,在残酷的市场竞争中,是无法排除经营倒闭的可能的。因此,银行自身的市场化竞争,与存款“绝对安全”的要求,是相矛盾的。

存款保险制度早年诞生于自由银行制度的美国。为调和这一矛盾,兼顾市场竞争和存款安全,人们建立了存款保险制度。即,每家参加存款保险的银行,按规定向存款保险机构支付一定保费,而当遇到银行经营倒闭时,则由存款保险机构对该行的被保存款(不是全部负债)进行理赔,不使存款人承担损失。这一方法,调和了银行市场化竞争和存款绝对安全之间的矛盾。因此,存款保险制度并不能完全杜绝银行倒闭,它只是在银行倒闭时能够保护存款安全,从而维护货币体系稳定。

存款保险天然具有保险业务的本质问题

存款保险作为保险的一种,也和其他商业保险业务一样,有其优势,也有一些问题。

首先,存款保险和其他保险一样,具有主动、积极管理风险的职能与优势。同样,存款保险公司也会积极开展银行业务的监督,很多国家的存款保险公司本身就被赋予了一定的银行监管职能,它们配合监管部门开展工作,平时会紧密跟踪银行业经营情况,敦促银行稳健地开展业务,对行为过于激进的银行进行干预,甚至以提高保费等手段为惩罚。因此,存款保险制度本身就是维持银行稳健经营的手段之一。

其次,存款保险也有保险业务的通行弊病,包括道德风险、逆向选择等。道德风险、逆向选择破坏了保险业存在的根本逻辑——大数定律,因此是保险业的公敌。存款保险也面临这一公敌,比如,道德风险方面,投保后的银行不再关心稳健经营,行为越发激进,而存款人也认为存款绝对安全,不再“用脚投票”去选择稳健的银行,反而抵消了市场竞争的效果;逆向选择方面,某些极其稳健的大型银行,或者有些大型国有银行有很强的国家信用,对投保并无积极性,而往往是一些经营风险偏高的银行积极性大。目前,人们尚未找到系统性地解决道德风险、逆向选择的方法,只能通过更严格的监管来尽可能控制。

我国完善存款保险制度的影响与展望

随着银行业市场化改革的推进,我国银行业开始面临结构调整压力,问题银行需要妥善退出,因此,设立存款保险基金公司,完善存款保险制度有了多种现实意义。

(一)背景:我们银行数量众多但服务能力不强,面临较大的供给侧改革压力

目前我国银行业正处于向市场化转型的关键时期,银行数量已达4000家左右,且中小银行数量众多,质量参差不齐。而且,随着我国利率市场化进程接近尾声,整个行业的市场化程度还要提高,竞争水平还会提高,部分经营管理能力不佳的银行未来可能面临更大的经营压力。

但数量众多的同时,整个行业对实体经济的服务能力却一直存在欠缺,存在严重的结构性供需失衡。大量供给集中到特定领域,也就是出现银行业务“扎堆”现象,很多银行密集围绕风险偏低的国有企业、政府项目等客群展开激烈拼抢,客观上也导致这些领域财务杠杆过高,酝酿风险。而大量中小微企业、“三农”、高新技术企业等领域却一直存在服务欠缺。

然而,更长远看,我国实体经济处于转型升级的关键时期,未来资本密集型的传统制造业占比会下降,知识密集型、技术密集型的新兴产业占比会提高,由此未来实体经济对信贷的消耗会下降,传统业务空间必将逐步压缩。但新的经济结构对其他综合服务的需求会上升,这也要求银行业随之转型,尽快推出创新业务。因此,部分专注于信贷业务的银行可能会出现过剩,整个银行业面临较大的供给侧改革压力。从长远看,问题银行的退出有可能会更加常见,甚至在更远的将来,将成为常态。

(二)目标:由市场决定合理银行数量,由存款保险制度提供银行退出的安全垫

经济结构调整之后,部分业务过于传统的银行会面临过剩的压力,需要退出。同时,在转型过程之中,有些银行将过多资产投放于行将被淘汰的产业,也会面临较大的资产质量压力,甚至经营陷入困境,需要处置出清。这不能被理解为一定是银行危机,而是经济结构转型过程中的正常现象。那么,会有多少家过剩的银行、高风险的银行被处置呢?最后剩多少家银行是合理的呢?这个判断宜由市场来做,建立市场化的退出机制。

过去,有些国家和地区由于未建立稳妥的银行业退出机制,导致银行数量过多,无法市场化退出,整个银行业陷入恶性竞争的泥潭。比如,1980年代末,中国台湾地区为解决融资效果不佳的问题,允许民营资本开设银行,同时还有部分公营银行转为民营,银行数量一度高达50多家。同时,台湾地区作为中小型经济体,经济结构较为单一,不同银行之间业务高度同质化,银行为了争夺业务而降低放贷标准,或降低贷款利率,导致净息差、资产质量等指标均有恶化。结果全行业业绩整体恶化,一部分银行经营亏损,最后也失去了支持实体经济的能力,教训十分惨重。后来,建立了银行退出机制,并通过兼并等方式压缩了银行数量,后来行业经营情况有所好转。

因此,在我国的经济转型阶段,银行过剩苗头初现,有必要尽快建立银行退出机制,由市场来判断需要多少家银行,需要什么样的银行。而退出机制的重要组成部分,便是存款保险制度,以便在问题银行被兼并、被破产清算的过程中,依然保障存款的安全,从而维护货币体系的正常运转。因此,存款保险制度是退出机制的重要组成部分,起到存款安全垫的作用。

(三)措施:短期关注制度切换过程中的冲击,长期关注存款保险的监管职能

如今,存款保险制度已进行了第一次“实战检验”,最终效果可能需要过一段时间才能判断,但至少截止目前未发现重大问题。但作为一个新生事物,难免存在不完善之处,需要尽快完善相关政策措施。

短期的关注点是制度切换时的冲击。尤其是在我国,打破民众原先印象中的“银行信用幻觉”,新旧制度切换过程中会有一定冲击。即在建立退出机制、存款保险机制的过程中,很多已是问题银行但此前还享受一定国家信用的银行,可能面临一次性的冲击,不利于金融稳定。这些银行已有较高风险,有处置的必要,但此前存款人或其他债权人沿袭了国家银行制度下的惯性思维,认为只要是家银行都是安全的。而一旦让他们建立“银行可以退出”的新的认识,可能会导致这些债权人抽回资金,导致这些银行(甚至是一些经营良好但受波及的银行)顿时陷入流动性枯竭的地步,并可能向同业蔓延。此时,需要货币当局(央行)、监管当局(银保监会)采取一定的措施,针对性地维护涉事银行的流动性,以便维护整体稳定。

而长远看,应发挥存款保险制度的监管职能,在条款设计上精雕细琢,以利于用制度敦促银行稳健、合规经营,在稳健、合规的基础上进行业务创新。因此,在保费设置、日常检查等方面,还都可以进一步设计,以发挥存款保险制度在维护银行体系稳定方面的积极意义。

本文发表于《农村金融研究》2019年第6期

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