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金控公司监管需系统性策略

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金控公司监管需系统性策略

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7月26日下午,人民银行公布《金融控股公司监督管理试行办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》),正式向社会公开征求意见。该《办法》明确了监管范围,强化了市场准入、资本真实性、关联交易、公司治理和风险隔离等方面监管,对于规范金融控股公司发展,有效防控金融风险,提升金融服务实体经济能力具有积极意义。

金融控股公司通常对两个或两个以上不同类型金融机构拥有实质控制权,持有多张金融牌照,可开展多种金融业务。当前,我国各种类型金融控股公司同时并存,构成了区别于发达国家的典型特征。从平台主体和资本来源看,我国既有金融机构跨业投资形成的金融集团,又有中央企业集团、地方国企、民营企业和上市公司以及互联网企业等非金融企业发起或投资并购形成的金融控股公司。

多种类型的金融控股公司同时存在,可能与我国正处于由高速增长向高质量发展的结构转型期有关。金融消费者多元化需求以及银行业竞争的加剧,推动了国有金融机构走向多牌照经营;内部效率提升和规模范围经济的需要也鼓励中央国有企业向金融板块拓展;同时,由于民营企业在正规金融市场上金融有效供给的不足,推动了民营企业和互联网企业主导的金融控股公司的出现与快速发展。

不可否认,金融控股公司的较快发展,不仅有利于满足各类企业和消费者多元化金融服务需求,也有助于金融企业通过协同效应,实现规模经济和范围经济,提升我国金融行业国际竞争力。笔者认为,近年来一些非金融企业投资形成的金融控股公司盲目扩张,现行监管体系下存在监管空白,一些高风险业务游离在监管之外,再加上风险隔离机制不健全,导致了金融风险不断积累和暴露,是人民银行加强对此类金融控股公司进行监管的主要原因。

《办法》明确了监管范围,实际控制人为境内非金融企业和自然人的金融控股公司,由人民银行监管。我国目前的监管框架以国务院“金融委”、人民银行和一行两会为主,实行分业监管。由金融机构跨业投资其他类型金融机构形成的金融集团,按照分业监管的原则有明确监管主体。然而,对其他类型的金融控股公司,由监管机构按分业监管原则对持牌的子公司进行监管,而集团层面一直缺乏明确的监管主体。

现实实践中,不同类型的金融控股公司表现出来的风险特征也存在差异。相比而言,全国性大型金融集团由于一直处于金融监管体系下,比非金融企业主导的金融控股公司更加规范;国企类金融控股公司存在协同不足,而民企类金融控股公司存在协同过度的问题;产业资本型金融控股公司资本真实性与关联交易风险更突出,而互联网金控平台由于体系分散、长尾特征及技术特性,导致产品具有网络和规模效应,潜在影响值得密切关注。《办法》在统一监管标准的基础上,也体现了保持监管政策的弹性和灵活度,为金融控股公司的健康良性发展余留了空间和过渡期。

与其他行业不同,金融具有顺周期性。经济上行期,实体经济盈利能力上升,低利率刺激信贷扩张。而经济下行期,经济不确定性上升,企业融资成本由于风险溢价而上升。在当前我国实体经济投资回报率下降,金融、房地产业保持相对较高收益率背景下,部分非金融企业集团集团积极筹建金控平台,将金融业列入集团转型战略与核心业务。由于一些非金融企业及主要股东设立金融平台缺乏专业管理能力,盲目追求金融规模扩张,并通过高位套现、投机收购等谋取高额利润,偏离或忽视实体主营业务,导致经济“脱实向虚”,减少了投向实体经济的创新资源,抑制了实体经济的创新能力。一些金融子公司利用业务协同与内部交易,比如以“明股实债”规避“去杠杆”政策要求,导致资金在金融体系内空转循环与自我实现,跨产品、跨机构、跨市场、跨行业风险不断集聚,加剧了金融体系脆弱性。

因此,除了严格市场准入的源头把控外,资本来源真实性和不当甚至违法的关联交易,是金融控股公司监管的重点。非金融企业的母公司通过对旗下子公司进行权益投资,而子公司再对金融企业进行权益投资,在没有合并报表的情况下,易导致资本重复计算,从而使得这类金融控股公司旗下的金融企业得以规避监管。与银行类和保险类金融集团相比,非金融企业主导的金融控股公司往往涉及行业更多,既包括经营实体的企业,又有银行、保险、证券等金融企业,因此关联交易对手方更多,交易不确定性更大,关联交易更隐蔽,风险识别难度高。而且这类金融控股公司的股权关系复杂,子公司之间股权关系层层嵌套,容易被监管部门忽略。

值得注意的是,2013年以后传统金融业之外的金融业务快速发展,但监管并未能够完全覆盖。更重要的是,目前我国机构监管模式,已经难以适应金融机构混业和综合经营的趋势。特别是在宏观审慎监管加强的情况下,出于盈利性和规避监管的动机,非金融企业主导的金融控股公司更倾向于利用分业监管模式下的监管空白进行监管套利,从事高风险溢价的金融业务、甚至个别金融控股公司利用关联交易进行非法利益输送,从而使宏观审慎政策难以实现逆周期监管的效果。

由此可见,提高金融控股公司监管的有效性,需要系统性的策略。针对金融控股公司的监管,不会止步于此《办法》。对金融控股公司的监管,应在遵循市场导向、政策协调、明确规则、重点突出的基础上,着眼长远,既要管控短期风险,又要不以金融效率和竞争力损失为代价,以监管创新应对业务创新。在走向功能监管、加强宏观审慎监管的过程中,进一步推进我国金融监管框架改革,尽快构建符合我国实际的监管架构,是有效防控金融风险、提高金融服务实体经济能力的内在要求。

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