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国内资讯监管与政策

地方金融监管机构的职责、痛点与监管方向

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地方金融监管机构的职责、痛点与监管方向

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基于金融监管半径及细度、深度,互联网新技术的产生带来金融业务的高成长性以及中央与地方的行政分权体制决定了成立地方金融监管局的必要性,但地方金融监管机构由于其监管对象具有特定的内容,同国家监管机构相比既有很多的优势,也有不少的劣势,因时因地选择监管战略是充分发挥地方金融监管机构的作用,防范地方金融风险的重要前提条件。

一、引言

防范化解包括金融风险在内的重大风险是当前国内经济工作的一大重点主线, 2019年初在省部级主要领导干部专题研讨班上和中央政治局第十三次集体学习时,习近.平总书记就防范金融风险发表了重要讲话并做了决策部署,金融风险防范工作的重要性得到了前所未有的提高。在这一宏观政策背景下,结合当前中国经济发展过程中的结构性矛盾,特别是金融供给方面的结构性问题,加强金融监管具有政策落实对接的紧迫性和现实管理需要的必要性。从金融发展理论和金融实践来看,监管是金融发展历程中所必不可少的重要环节和功能性结构主体,在金融发展的过程中起到规范和引导的作用,同时在金融风险防范和处置方面发挥预警和管理的功能。从维护公众利益、促进金融市场发展、实现金融系统稳定的目标导向来看,金融监管有利于扼制金融活动的劣根性,纠正利益导向下金融行为的目标偏差和劣性发展,维护金融发展的可持续性长远利益,是金融实现长期健康稳定发展的守护者。

统筹全国金融风险管理工作的全局来看,在组织架构和系统运转上,中央层面的金融监管和地方金融监管共同构成了分权视野下的全国金融监管网络体系。在我国幅员辽阔、地区经济金融发展水平不平衡且差异化较大的国情背景下,处于基层前线的地方金融监管由于其监管业务所具有的机动灵活性和监管对象的广泛复杂性,其在我国的金融监管格局中具有不可替代的结构性地位,发挥着举足轻重的风险防范作用。随着我国经济发展方式的转型升级以及产业结构的优化调整,金融开放步伐加快促进金融市场的蓬勃发展,地方金融服务业的发展格局面临着翻天覆地的变化,地方治域下的金融创新和金融渗透的速度越来越快,地方金融服务业的体量和规模也越来越大,对金融系统全局的影响正与日俱增;而中央层面自上而下线条式的金融监管系统致力于全国性金融机构和金融业务的监管,其监管方式具有标准化和统一性的特征,在监管触角上依赖于派出机构的网点布局,所以在面对复杂的地方金融业态时,其监管在灵活性和可达性方面表现出一定的局限;因此,加强地方金融监管对整个监管体系的监管格局和监管效力而言,具有不可或缺的功能补充上的战略意义。

自2017年第五次全国金融工作会议召开以来,新形势下的地方金融监管模式进入了改革调整的新阶段,突出表现为部分省市的金融工作办公室相继改组为责任主体形式的金融监管局,这是新形势下应对地方金融发展状况的监管改革需要。与以往的地方金融监管相比,新形势下的地方金融监管机构面临着更为复杂的监管工作局面,同时由于过去地方监管存在的各种制度上机制上的结构性缺陷,当前的地方监管机构在延续了某些既有弊病的基础上又存在着新的金融业态发展变化形势下监管经验不足的问题,自身监管能力和体制机制建设难以应对新的监管需要。在新的金融发展形势下,发挥地方金融监管在整个监管体系中的重要结构性作用,从监管层面做好地方金融风险防范工作,对地方金融监管的相关问题展开研究具有十分重要的现实意义。

二、文献综述

(一)地方金融监管理论研究

在现有的研究文献中,对地方金融监管的理论问题做出全面论述的研究较少,大部分文献更多的是关注地方金融监管的实践问题,少数文献就地方金融监管的理论问题进行了探讨,其研究的理论架构较多地来自于法理学和政治学的视角,当然也有涉及到经济学的逻辑框架。

汤柳(2011)将中央与地方金融监管权的分配问题纳入新制度经济学的理论框架进行分析,借助权威委托模型的逻辑架构,从权力分配的利益、成本和外部性三个方面考察了中央与地方金融监管权分配模式的效用问题,并结合我国地方金融监管模式的制度特征和结构问题探讨了央地两级金融监管权的界定划分依据和可行性措施[1]。周春喜和黄星澍(2014)在对比了中外金融监管的相关文献之后,认为国内学者对地方金融监管问题的研究缺乏相关金融监管理论逻辑的支撑,更多的是属于就事论事的对策性研究。文章从论述地方金融监管的相关理论逻辑出发,对我国当下的地方金融监管问题进行了剖析,并给出了规范地方金融监管体制的相关建议。在构建地方金融监管的理论逻辑框架时,两位学者系统论述了以下五个基本要点和逻辑线条:

(1)金融市场机制失灵可能带来的系统性风险会危害公共利益,保护消费者利益从而增进社会福利的要求是金融监管的内在动因,公共利益论为金融监管的存在提供了理论基础;

(2)以法律形式为基础的监管分权才能为地方金融监管提供法律保障,从而增强其权威性和执法效率;

(3)强制性是地方金融监管应具有的公权力外部治理的本质属性;

(4)维护金融稳定、促进市场竞争和保护公共利益是金融监管的目标诉求,不应偏离和异化;

(5)合理划分监管主体的权责边界是提高监管有效性的体制基础[2]。

武晨(2013)从法理政治学的角度论述了中央与地方的关系,在此基础上提出了金融监管地方分权的基本原则,按照政治单一制和经济联邦主义的理论思路确立了宪政框架内的中央与地方金融监管权的分配逻辑,并就构建高效运转的金融监管制度体系进行了机制设计[3]。段志国(2015)较为全面地论述了金融监管权的配置理论:首先从生产力与生产关系的发展理论入手论证了当下地方金融监管权的存在基础;再利用奥茨的“分权化定理”和斯蒂格勒的“最优分权理论”对地方金融监管权的内在动因进行了分析;最后在分权与制衡原则的框架下论述了金融监管权的纵向结构性配置的生成路径[4]。

(二)地方金融监管理念与监管方法研究

根据地方金融发展形势的变化和监管理念适应性调整的需要,不同学者对地方金融监管所应秉持的价值理念做了不同程度的论述。于春敏(2010)认为保护金融消费者是金融监管最为基础的价值理念,监管机构不能将做大做强市场置于有效监管之前,本末倒置监管目标而发生价值观偏离[5]。阎庆民(2012)强调地方政府的金融监管意识需要强化,在监管观念上需要做一定的转变,不能只强调发展金融而忽视金融监管,摒弃审批为重而轻视监控的倾向[6]。邹勇(2016)认为金融监管权配置失当导致当前的地方金融观发生扭曲,一定程度上抑制了地方金融的发展需求,地方金融监管需要更新管理理念,在做好风险防范工作的前提下推动地方经济发展,以尊重市场规律为基础减少不当的行政干预[7]。王腊梅(2017)梳理总结了我国中央垂直金融监管价值理念在实施过程中的经验教训,结合经济发展环境所决定的地方金融监管的现实基础,认为地方金融监管不能简单沿袭中央垂直金融监管价值理念,而应在强调金融安全与金融效率两大传统金融监管价值理念的基础上更加注重对金融公平价值理念的贯彻,在地方金融监管的实践过程中寻求三大监管价值理念之间的动态平衡,重塑我国地方金融监管的价值理念体系[8]。

在具体的监管方法层面,相关学者的研究为地方金融监管的落地实施提供了较好的决策参照。陈道富(2016)认为地方金融监管应在坚持市场导向、权责一致和统筹协调的原则下,从提高监管灵活性、加强队伍和能力建设、完善县域监管机构、发挥行业协会力量、推动监管技术外包和建立业务信息系统等细化措施方面着手来改进地方金融监管方法,从而提高监管效率[9]。张薇(2017)在考察了美国、德国、法国和英国的地方金融监管模式之后,发现中央集权监管体制是制度安排上的主流,而分业监管呈现出向功能监管演化的发展趋势。在借鉴国际经验的基础上,结合我国地方金融监管的现状和特征,作者提出了权责厘清与职能分离、统筹协调和强化约束、理念转变与功能监管等监管方法改进建议[10]。汪婷婷(2018)就如何解决地方金融监管存在的问题以提高地方金融监管效率提出了以下方法建议:首先要协调好包括中央与地方、地方各职能部门之间以及地方与地方之间的工作关系;其次要从日常检查机制、事前预警机制、风险处置机制和事后问责机制四个方面着手构建科学的监管运作机制;再次要完善法治保障并加强地方金融监管立法工作的与时俱进;最后要从人才选拔与培训以及科技应用等方面加强队伍建设[11]。刘宇鹏(2019)也强调了加强地方金融监管的风险预警体系建设的重要性[12]。

(三)地方金融监管体制改革研究

蓝虹和穆争社(2014)从组织架构搭建、制衡机制设计、职权分配规则等方面就地方金融监管体制改革问题做了相关论述,提出以省级政府和中央政府为主体的双层监管体制是金融监管体制改革的方向所在[13]。王冲(2017)在分析了我国地方金融监管体系发展现状的基础上,通过实地考察某省在地方金融监管方面的改革探索经验和存在的问题,对我国地方金融监管体制改革提出了系统性较强的构想,突出强调了地方政府的金融风险防控和金融组织监管两大职责,考虑了地方金融生态的优化问题,在具体措施方面具有一定的针对性和创新性[14]。杨竞等(2017)就地方金融监管如何适应金融混业经营趋势提出了一些改革建议[15]。李宸(2017)以山东省为例总结出地方金融监管体制改革的特点,指明改革的方向在于工作职能的转变,并从机构构成、人员与形式优化和提高监管方案针对性等方面提出了地方金融监管体制改革的创新方案[16]。王卉彤(2018)从国家机构改革对地方金融监管所提出的新要求出发,论述了央地关系视野下推进地方金融监管体制改革所应关注的四个重点方面:地方政府金融发展与金融监管职责的剥离,地方金融监管规章制度的建立,地方监管能力的培育,风险防范机制的完善[17]。王刚和颜苏(2019)在分析地方金融监管体制改革最新进展情况的基础上,强调在推进地方金融监管体制改革的进程中要处理好金融发展与金融监管的关系,协调好发展地方实体经济与防控区域性金融风险的关系,肯定了监管科技在监管效能提升中的重要作用[18]。

纵观以上的文献综述,我们根据本文的研究需要,围绕地方金融的监管理论、监管理念、监管方法和监管体制改革对相关研究成果进行了梳理概述。在监管理论和监管理念方面,相关文献在论述的逻辑机理上基本上保持着一致性,大多是从维护社会公众利益的基点出发来讨论监管工作的理论逻辑和监管主体的工作理念,在组织目标设计和价值观引领上基本保持着公平正义的方向,相关观点的表述具有稳定性和普遍适用性,在当下的地方金融监管研究中仍然具有覆盖性较强的指导意义。而对于监管方法和监管体制改革的研究,不同学者的出发点和关注的主要方面不同,写作当下的背景时空条件和研究对象状况也存在差异,所以不同研究的论述方式和政策建议也不尽相同;但是就其所共有的研究不足来看,既有文献就地方金融监管所提出的方法和改革建议都比较宽泛,在具体实施路径的设计上又比较粗线条,特别是对地方金融监管的监管对象缺少系统分析,未抓住因监管对象的复杂性而带给地方监管机构的痛点和政策掣肘,因而其部分政策建议在实际操作中的可行性大大降低;此外,地方金融监督管理局虽然是由地方金融办改制而来,但是其在机制设计和权责分配等方面与原机构存在许多差异,面对的金融监管局面也大不相同,在一定程度上可以说是一个全新的地方金融监管机构,缺乏现存经验的积累,因此需要在借鉴原有研究的基础上就新的监管主体和监管环境展开分析,以更好地发挥地方金融监管局在防范区域金融风险中的作用。

在防范化解系统性风险总基调的指导下,本文从地方金融监管的现实状况和面临的新形势出发,主要运用比较研究的方法,分析地方金融监督管理局这一新机构设立之后地方金融监管的特点、痛点和监管方向,并在此基础上就完善地方金融监管构建新的监管思路。

三、地方金融监管的特点

(一)地方金融监管的监管对象特点

地方金融指的是以某一地域为活动范围载体,在地方注册,立足并主要服务于特定地方经济的金融机构或金融业态,其风险处置责任往往归属于地方政府。在当前的政策安排中,地方金融监督管理局的监管范围被概括为“7+4”,包括七个主体和四大场所。在我国当前的金融市场中,以银行为代表的间接融资是企业和居民个人获得资金的主要渠道,然而更多的小微企业难以获得银行等大机构的信贷支持,金融服务的缺乏限制了小微企业的成长,对地方经济的发展也产生了不利影响。地方金融等小微金融的正常发展是对传统持牌大型金融机构的补充,为地方经济活动主体和人民群众提供便利性的金融服务,地方金融在地方经济发展中发挥了重要的支撑作用,在整个金融体系中也是不可或缺的组成部分。

与正规大型持牌金融机构相比,地方金融业态及其活动主体在市场准入要求上相对更为宽松,大部分经过地方政府及其相关部门的审批即可开展活动,同时由于地方层面细分领域的金融需求种类繁多,导致地方金融的活动主体数量众多,经营水平和质量参差不齐,其活动范围和经济影响渗透到地方人民群众生活的方方面面。在业务活动方式上,地方金融机构的业务形式更为灵活,业务创新和市场反应的速度较快,在业务经营活动方面缺乏统一的标准,也更容易突破相关规则的管制。在风险管控方面,地方金融活动主体普遍缺乏系统的风险防范意识,其经营活动的目标和行为导向基本以逐利为主,在面临风险事件的处置时又容易产生机会主义的道德风险问题,使处于信息不对称劣势地位的普通金融消费者蒙受损失,其业务活动的风险系数整体较高[19]。此外,地方金融机构和金融业态具有很强的地域性,其经营活动理念和业务运作方式容易受地方风俗文化的影响,这在一定程度上有利于其融入地方文化以更好地服务地方金融需求,但同时也削弱了其市场化规范化程度和风险管控的效力。

以上提及的监管对象特点仅是关于正规经营的地方金融机构和金融业态的经营特征,而对于那些披着正常经营外衣从事非法金融活动的地方金融形式,我们将在第四节有关地方金融监管痛点的讨论中展开。

(二)地方金融监管的监管方式特点

当前的地方金融监管局综合统筹了此前分散于工商局、发改委、经信委等地方行政部门的金融监管职权,初步实现了“7+4”的统一归口监管,在监管方式上属于综合监管、混业监管。国家监管机构实行分业监管,其监管实施的路径按行业属性的线条展开,按照统一的监管指标和行业技术标准下达监管要求;由于地方监管对象的灵活性和多样性特点,地方金融监管的作用对象呈现区块状的分布特征,监管对象的业务形式缺乏规则和统一标准,其经营活动具有业务范围上的多维重叠和风险管理上的多重交叉,同时考虑到地方金融工作全局的内部平衡需要和监管力量的有限性制约,地方金融监管主要实行综合监管与混业监管。

在具体的监管政策实施上,地方金融监管机构的监管力量可以下沉到基层,又由于地域空间范围的限制和工作业务的往来,地方金融监管机构处于金融监管的第一线,与监管对象的接触频率和交往密度较高,其信息收集和信息传导速度较快,在依靠地方行政力量的帮助下,可以较为精确地传导监管要求和执行监管政策,克服了国家监管机构在地方金融监管上存在的鞭长莫及困境。一般完整的金融监管链条包括市场准入、经营业务、风险处置和市场退出等几个基本的监管环节[2],由于长期以来央地两级金融监管权责分配的失衡,地方金融监管的重点环节集中在风险处置和市场退出,承担了较多的监管责任,而在前端的两个监管权利环节则发挥了较小的影响力。

(三)地方金融监管的组织体系特点

当前的地方金融监管组织体系是在原来的地方金融办公室的基础上改制重组而来,按照一个机构两块牌子的组建方式将地方金融监管局和金融办合并融为一个机构,但同时保留着议事协调机构的功能和监管责任主体的权责,其监管业务的开展有现存监管政策的规范与指导,已经初步形成了监管体系,其进一步的体系建构工作正在进行之中。在机构设置与网点布局上基本覆盖省、市、县三级行政区,当前的地方金融监管机构主体力量主要集中在省市两级,区、县层面的监管力量仍需要补充加强,在层级组织规模上呈现出倒金字塔的结构。在各级组织内部的人员结构和岗位职能分配上,由于原来的金融办主要负责服务和发展地方金融,在地方金融监管方面的力量配置和职能设置还处于不平衡的状态,地方金融监管的组织体系还在进一步的充实完善之中。

(四)地方金融监管的结构关系特点

地方金融监管与中央金融监管之间是一种部分与整体、分权与集权的关系。从全国整体的金融监管格局来看,在组织架构和系统运转上,中央层面的金融监管和地方金融监管共同构成了分权视野下的全国金融监管网络体系。中央金融监管统筹全局,进行宏观审慎监管和系统性风险的把控,出于监管有效性和国情特点的考虑,中央在加强金融集权管理的同时将适合地方监管的金融形式划分到地方政府的责任范围,在金融监管权上进行央地分权,将部分金融监管权责下放到地方,构成整体与部分、集权与分权的央地金融监管权责结构关系。

地方金融监管机构与地方政府之间是一种权责上的委托代理关系,在行政体制安排上具有上下级之间的命令与执行的关系,在政治立场与社会责任方面又具有利益一致性的关系。地方政府将中央部署的防范属地区域金融风险的责任委托给具有专业性的地方金融监管局,同时在行政级别的体制安排内对其下达工作指令,并对其监管业务的开展提供支持和保障,使得地方金融监管机构在一定规则约束的条件下发挥其专业性以开展监管活动,二者作为地方公权力的代表本着对人民群众负责的原则,共同承担起维护地方金融稳定、保护金融消费者利益和促进地方金融市场有序竞争的责任,在利益关系上具有一致性。

地方金融监管机构与地方金融监管对象之间具有三个层面的关系:首先,地方金融监管机构与正规的地方金融机构之间具有监管与被监管的博弈关系,地方金融机构的经营活动需要符合地方的监管要求,在追逐经济利益的同时需要与维护公共利益的监管规则进行博弈权衡;其次,在推动地方经济发展的过程中,地方金融监管机构与地方金融机构之间存在着一种相互依赖的关系,地方金融监管机构在行使监管权力的同时肩负着规划和发展地方金融从而促进地方经济发展的责任,呵护地方金融的健康发展也是其一大职责所在和业绩评判标准,而地方经济的健康发展是地方金融获得成长并取得长远利益的根本基础,其发展离不开地方金融监管机构权责的有效行使;最后,地方金融监管机构与非法地方金融活动主体之间是一种矛盾不可调和的敌对关系,地方金融监管机构必须严厉打击和坚决取缔地方非法金融活动,保护人民群众的财产安全和根本利益。

四、地方金融监管的痛点

(一)宏观形势恶化背景下的监管压力与政策掣肘增多

在日益加剧的贸易冲突影响下国际经济形势渐趋恶化,资本的流动冲击导致全球金融市场的波动性增强,国内金融体系的风险程度也相对上升;企业和地方政府负债水平的上升使得国内宏观债务杠杆率较高,偿债能力不足和债务可持续性压力加大,在去杠杆和供给侧结构性改革的政策推动下,地方经济和金融系统的风险逐渐暴露,处置地方金融风险的压力加大;在经济增速整体不断减缓的形势下,经济发展的不确定性增大,地方实体经济面临的挑战增多,地方金融体系的脆弱性和不稳定性使得防范区域金融风险的挑战性加大。

严峻的宏观经济形势使得地方金融监管的压力增大,地方金融监管机构不仅要解决监管业务技术方面的难题,还要面对不可控的外部形势变化。复杂的政治经济利益关系权衡又增加了地方金融监管机构的决策痛点:对地方金融机构加强监管并推动地方金融改革是防范风险的需要,但是对一些风险点的处置必然会在一定程度上给地方经济带来冲击,这在经济下行压力下会放大地方经济波动的风险,甚至会引发社会扰动,如何处理好改革与稳定的关系是地方金融监管机构所面临的一大难题;推动地方金融的创新发展是促进地方经济增长的必要手段,经济困难情况下金融的资金配置支持也显得尤为重要,但是风险监管的压力又客观上要求收紧地方金融发展的步伐,控制增量风险的集聚,如何处理好发展与监管的关系也是一大政策掣肘。

(二)体制机制设计不合理导致监管政策的实施受限

地方金融监管机构的监管权来自于中央的行政性授权,其监管权限的划分在很大程度上是出于行政管理权的人为分割,缺乏法律性分权所内含的法理运作机理和法律依据,使得地方金融监管的权威性不够,在监管执行过程中缺乏高层法律力量的支撑,影响监管效力的发挥。一个机构两块牌子,地方金融监管机构同时肩负着发展和监管地方金融的责任,在监管实施过程中还要兼顾地方政府的政绩诉求,其监管主体的独立性有待加强,定位不清晰使得在政策制定过程中会出现目标诉求的冲突,导致监管政策的执行不彻底。在监管资源和执法力量的分配上,虽然初步实现了归口的统一监管,但是许多监管实权和监管资源还是分散在原来的分管部门手中,地方金融监管机构面临着不同层级和不同部门之间的监管协调,监管的内耗成本较大,监管力量较为分散。在机构内部的机制设置上,风险识别预警和危机专项处置机制尚未达到完善地步,在监管链条的完整性方面存在结构性缺陷。

(三)监管机构自身能力建设水平难以应对新形势的变化

地方金融监管机构由于其历史发展历程较短、改制调整遗留问题较多,其从事监管业务的人员数量难以匹配繁杂监管任务的需要,在分配结构上又存在省市两级机构人员集中而区县等基层部门监管人员缺失比例较大的问题,监管力量难以下沉到风险点分散的前线地区,导致监管体系的触角延伸受限和监管灵敏度下降;在监管人员素质和专业化程度方面,地方金融监管机构缺乏专业的监管人才,工作人员的监管实战经验匮乏,相互之间的工作配合协调程度有待加强,机构体系内部的监管文化基因还不够强大;在监管方式和监管手段的运用上,与地方金融科技发展的日新月异相比[20],地方金融监管机构的监管方式存在一定的落后,而对于形式多样的地方金融业态难以采取针对性的监管方式。人员数量的限制使得现场监管的实施存在力量不足的问题,而监管专业化程度的不足制约了非现场监管的开展,在地方金融创新层出不穷的形势下,地方金融监管机构的自身能力建设还需要进一步加强以应对新形势的变化。

(四)监管对象与监管事务的复杂性使得监管难度日益增强

在前文的分析中我们提到地方金融业态具有量大、面广、质量水平不齐、风险内控脆弱、责任意识淡薄等特征,这些特征本身就给地方金融监管工作的开展带来了不小的挑战:纷繁复杂的活动主体和灵活多变的业务形态使得地方金融监管机构难以制定统一的监管标准和采取固定的监管方式;地方金融的创新活动较容易突破监管要求的规制,也增加了监管机构的风险识别难度和危机处置障碍;经营活动中风险责任意识的淡薄加剧了地方金融风险的爆发频次和危机影响的恶劣程度。同时,部分地方金融经营活动的隐蔽性较强,不法分子借助其他业务形式的掩护和监管的漏洞大肆进行违法犯罪活动,导致地方金融监管中的突发事件和恶性事件较多。此外,由于地方金融经营业态具有的多重交叉性和社会人群利益的广泛渗透度,其风险事件爆发后的传染能力强,并且容易由社会事件转化为金融风险事件,其恶劣影响远远超出经济利益损害的范畴,近些年社会中出现的非法集资、金融诈骗、P2P网贷平台暴雷、校园贷等地方金融事件的发生就是一个缩影。这些由监管对象和监管事务的复杂性及破坏性带来的监管难度,对地方金融监管机构的监管水平提出了较高的要求,也是其急需克服的痛点所在。

五、地方金融监管的工作思路

为防范化解地方金融风险,地方金融监管机构改革的步伐正在各地有条不紊地展开,在宏观金融监管政策收紧和金融供给侧改革的推进下,地方金融活动粗放发展的阶段进入尾声,一些突出的地方金融风险也得以暴露并得到了清理,在加大地方金融监管压力的同时也为梳理与规范地方金融发展并推动地方金融监管改革提供了重要的窗口期和机遇期。我们在梳理总结金融监管新形势下地方金融监管的特点与痛点的基础上,结合地方金融监管改革的实际,对地方金融监管的工作思路和监管方向提出了以下建议:

一是做好建章立制工作,为监管工作的执行和组织体系的运转提供相关依据。一方面,地方金融监管机构要做好组织架构方面的制度设计工作,推动地方金融监管组织体系在科学规划的基础上建立并运转起来,提高部门设置和区域布局的合理性,制定体系内部运转流畅、规范高效的工作流程和内部沟通机制,通过科学规范的内部管理规章制度提高机构本身的工作效率;另一方面,地方金融监管机构要根据本区域当前形势下的地方金融业态特征和未来发展趋势,结合地方金融的风险演化规律和监管工作痛点,制定地方金融活动主体的经营规范和监管工作执行的业务规范,使得地方金融活动的开展具有规范的约束,加强合法监管,同时也为监管人员在市场准入、业务经营、风险处置和市场退出等监管环节的工作执行提供监管依据和审核标准。

二是找准并培育好自身可依靠的外部力量,主要包括地方政府、行业协会和中央驻地金融监管部门。地方政府与地方金融监管机构在主体关系上具有利益一致性,地方金融监管机构主要依靠行政力量进行行政监管,而地方政府可为地方监管机构提供行政力量的支持和相关资源的保障,也是地方金融监管机构监管权威性的一大力量来源,是地方金融风险防范的最终责任人,不可避免的成为地方金融监管机构最直接和最可靠的外部依靠力量;各地方金融机构和经营业态所处的行业协会是连接地方金融与监管机构的中介力量,在促进行业自律管理、加强风险教育、进行政策传达等方面可以发挥重要作用,是地方金融监管机构解决自身人员力量不足和行业专业知识欠缺的一大方向所在,应加快建立并维护好地方行业协会的力量;中央驻地金融监管部门(各地银保监局、证监局、人民银行)是中央垂直金融监管体系的派出机构,在负责中央层面的垂直金融监管的同时也有义务协助地方金融监管工作,其在监管工作方面具有丰富的实战经验,监管体系和业务工作规范更加完善,在交流学习、人员培训以及信息共享等方面是地方金融监管机构可依靠的重要力量。

三是重新整合打通四大监管环节,重视监管前置。地方金融监管过去主要从风险处置和市场退出两个监管后端责任环节入手开展监管工作,当下需要重新打通市场准入、业务管理、风险处置和市场退出四大监管环节,整合实施监管手段,重视市场准入审批和经营业务合规审查两大前端监管环节,实行地方金融负面清单管理,将监管工作前置,并借助行业协会等自律组织实行自律监管,利用专业机构和专业人员对地方金融业务进行合法合规性审查,实现专业监管与自律监管结合,将风险控制在源头。

四是加强监管能力建设,提高监管人员的专业水平和监管能力。地方金融监管机构要从人员招聘、培训、考核、交流等环节入手,全面提高监管工作人员的业务水平。利用中央驻地金融监管部门的监管经验和交流机制,鼓励并组织地方金融监管机构工作人员前往学习交流,必要时可以进行人员调配式挂职锻炼以及开展专题培训。在金融监管理念和监管技术手段的更新应用方面,地方金融监管机构可以和当地的高校及智库进行合作,利用高校智库的研究开发能力来哺育监管人员的监管知识储备和前沿技术应用能力,使得监管理念和监管方式跟得上金融创新的步伐[21]。此外,还应设立日常检查机制并积极开展日常现场监管活动,让监管人员有更多的机会进行监管实战,在一线的工作实践中积累监管经验,深化对地方金融业态的认识。

五是构建监管科技体系,推动监管科技的实践应用。地方金融监管机构应将监管科技的应用和管理理念贯穿到监管工作的各个环节和业务流程,打造基于监管科技的生态体系。联合中央和地方等各层级部门制定监管体系的技术标准和数据统计处理规范,利用大数据、云计算、区块链、人工智能等新兴科技手段在金融监管中的应用,对地方金融机构和金融业态的业务动向及数据变化进行及时统计和数据处理,构建全面共享的金融监管信息系统和风险识别机制,利用科技的多维穿透能力和量级负载能力来打通部门协调的障碍和监管介入的壁垒。在法律调整和体制机制改革进展较慢的情况下,同时考虑到地方金融监管对象复杂多变的特性,监管科技能通过非线性的力量冲击来克服现有障碍的掣肘,从更高维度提升监管的效率。

六是实行综合的穿透式监管,加强综合协调机制建设。地方金融监管应实行统一的穿透式监管,将所有地方金融业务纳入监管范围,进行综合统筹管理,在监管机构内部加强对地方金融活动主体的梳理、归类、分析和总结[22],在内部监管人员安排上借鉴中央金融监管体系的线条式安排,根据不同的监管人员专业特长和业务水平划分分管监管对象类别,平时加强对不同类别的监管对象的调查研究,形成研究体系和分析框架,并在机构综合统筹的安排下做好风险预警和处置预案工作。进行综合的地方金融监管还要协调好地区之间、央地之间、同级部门之间的关系,减少监管体系内部的冲突,加强对地方金融监管机构本身的监督、考核和问责,促进地方金融监管工作的实际性改进,切实做好地方金融风险防范工作。

六、总结

在国内外宏观经济形势发生深刻变化的背景下,防范化解重大系统性、区域性金融风险成为当前经济金融工作的一大重点所在,考虑到地方金融工作在全国金融体系中的重要结构性作用和地方金融监管的突出意义[23],本文从地方金融发展面临的新形势出发,回顾概述了以往有关地方金融监管方面的研究成果,运用比较研究的方法,以中央金融监管运作体系为参照,重新梳理了当前形势下地方金融监管在监管对象、监管方式、组织体系和结构关系等方面的特点,并考虑当前地方金融监管所面临的实际状况,概括总结了地方金融监管工作所存在的四个方面的监管痛点[24]。在对地方金融监管工作的现状和结构性特点、痛点进行了系统分析之后,我们结合地方金融的发展趋势和地方金融监管的未来要求导向,对地方金融监管的工作思路和监管方向提出了新的改进建议[25],主要包括完善建章立制、依靠外部力量、打通监管环节、加强能力建设、构建科技体系和综合协调监管六个方面的内容。

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(本文发表在《河北金融》2019年10期)

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