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赶在年底之前,《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》终于和公众见面。一个多月前,“后移消费税征收环节并稳步下划地方”的新提法撬开消费税改革的口子,再加上一周前烟酒税率上调的传言沸沸扬扬,此次立法文件的公布自是备受瞩目。

实际上,自“营改增”之后,关于消费税改革的议论已经多见报端。一方面,营业税这一地方主要税种划归增值税后,地方财源吃紧;另一方面,国内消费结构日益嬗变,原有税目难以发挥税收调节作用。基于此,业内对改革的呼吁多集中于三点,央地共享消费税、调整税目以及消费税立法。

总体而言,除去未调整消费税税目、税率外,其余呼声均在立法文件中得到回应。不过,相较于个税改革的大刀阔斧,在业界看来,消费税改革仍然突破有限,相对谨慎。

我国目前对15类商品征收消费税,包括烟、酒、小汽车、高档手表、木制一次性筷子等。可以看出,消费税的征税范围主要涵盖奢侈品、非生活必需品、不可再生和替代品、高能耗及高档消费品等,因而具有调节收入分配、引导消费的功能。

因此,消费税立法,在增加国家和地方税收的同时,只有根据消费水平和消费结构变化,对消费税税率和征税范围进行有增有减的调整,才能引导有关产品生产与消费,充分发挥消费税的调节功能。

当前,我国居民消费正在进行新一轮的转型升级,消费结构正从数量型向质量型转变,从物质消费向服务消费转变,如何适应这一新趋势,是这一轮消费税改革的焦点。两年前,就曾有学者撰文建议,消费税的征收范围应从商品扩大到服务。也有学者指出,现行税目中的不少品类已经成为日常生活品,建议调低或取消税率。以汽车为例,今年以来车市整体低迷,成为拖累消费放缓的重要原因。

其次,在适应减税降费背景,缓解地方财源压力上,此次立法确实有所行动。在征求意见稿中,金银钻石等饰品以及超豪华小汽车的征税环节从生产端后移到了消费端。这对地方财政而言无疑是个好消息。

不过,早在国务院10月印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中,这一举措已经提及。该方案明确,将先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革,再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。而此次立法文件基本延续了方案要求,旨在将这一改革举措固化为法律,并未在此基础上扩大改革成果。同时,消费税的主要收入来自于烟酒车油四大商品,改革不涉及这些领域,划转地方的税收收入依然有限。

再者,对落实税收法定原则而言,设置授权调控等过渡性安排同样值得商榷。征求意见稿第二十条规定,国务院可以实施消费税改革试点,调整消费税的税目、税率和征收环节,试点方案报全国人民代表大会常务委员会备案。

诚然,政府相机抉择,及时有效推出改革举措,能够提高政策效率。但在一定程度上,这与税收立法的稳定性相悖,如何缓和这一矛盾,避免2014年底“45天三调成品油消费税事件”再次发生,同样是立法工作应该考量的。

长期以来,改革习惯于摸着石头过河,积累经验,再上升固化为法律制度,立法往往成为一项改革的终点。然而,良法善治。一部真正好的立法,必定能在改革进程中“推波助澜”。最近一段时间,增值税法、消费税法等主要税种相继展开立法工作,税收法定原则加速落地值得肯定。随着我国经济社会发展迈向高质量,提速的同时自然应注重提质,消费税改革的步子不妨迈得再大一些。

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