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央行酝酿第三方支付监管新政

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今年以来,在互联网金融蓬勃发展的同时,对互联网金融加强监管的呼声不断走高。

据悉,近期开始央行相关部门联合支付清算协会已经在内部进行讨论,酝酿在未来转变对第三方支付机构的监管思路,初步共识是从目前的按机构监管转向按业务监管,相关部门并就此进行了论证。3月下旬以来,央行发文暂停二维码支付业务和虚拟信用卡业务、以及针对网络支付业务进行限额管理等一系列针对业务监管的举措,在支付业内引发了金融创新与金融监管的大讨论,作为支付体系建设者、组织者、推动者的央行也因此被推到了风口浪尖。如何对支付机构和互联网金融进行适度监管、不管的过多过死,同时又要为创新和发展留有余地和空间,这是当前和未来监管层面临的挑战所在。

从“管机构”向“管业务”监管方式转换

未来不管支付机构的资产规模大小、市场份额多寡,要统一业务标准和规则来进行监管。

近年来,第三方支付机构发展迅速。根据央行官网信息统计,当前已获支付业务许可的支付机构数量已经达到250家。今年初,央行发布《2013 年支付体系运行总体情况》显示,2013年支付机构累计发生互联网支付业务153.38亿笔,金额9.22万亿元,同比分别增长56.06%和48.57%。而2013年电子支付业务(主要包括网上银行、电话银行和手机银行三大渠道)的业务笔数和交易金额同比分别增长27.40%和29.46%。支付机构在业务交易笔数和交易金额的增速高于同期电子支付业务的增速,显示出第三方支付机构开展互联网金融的迅猛爆发之势。

在行业迅速扩张的同时,第三方支付机构开展的互联网金融相关业务风险隐患增多、行业鱼龙混杂、发展良莠不齐等问题逐渐暴露,业内呼吁加强互联网金融监管的呼声日渐升高。作为支付体系的建设者、组织者、推动者,随着互联网金融创新不断涌现,央行监管思路和方式也在发生变化。据悉,央行相关部门联合支付清算协会近期讨论,酝酿对第三方支付机构的监管方式转换,目前初步达成的共识从以往“管机构”向“管业务”转变,即从按机构监管向按业务监管转换。

“按照简政放权原则,未来央行对第三方支付的监管将更加面向市场化。未来不管支付机构的资产规模大小、市场份额多寡,要统一业务标准和规则来进行监管。”央行一位内部人士表示。2011年之前央行正式发布支付业务牌照,第三方支付机构一直处于“野蛮生长”。2011年后央行正式对国内支付行业纳入监管。针对发展初期第三方支付机构存在的基础薄弱、合规意识不强等问题,央行以机构监管为核心,主要采取业务许可、准入门槛、经营行为、合规检查等方式进行风险防范、保护客户权益。例如2010年央行制定发布《非金融机构支付服务管理办法》(以下简称“2号令”),设定统一的非金融机构支付业务准入规则,只要符合规定的条件,任何非金融机构都可以依法取得《支付业务许可证》,合法从事网络支付、预付卡发行与受理、银行卡收单等支付业务。而中国支付市场正在由过去银行机构专门经营,向银行机构、特许经营机构、非金融支付机构共同参与和有序竞争的方向演变,支付产业市场化程度不断提高。

随着支付产业市场化程度越来越高,央行监管的重点也从准入审批转向支付机构业务日常监督及管理上。实际上近年来央行对支付机构的业务监管举措已有表现,尤以今年以来表现最为明显。3月下旬,央行发文暂停二维码支付业务和虚拟信用卡业务,令中信银行与支付宝、微信合作的虚拟信用卡业务被暂停;央行内部《支付机构网络支付业务管理办法》(征求意见稿)被曝光,其中对于网络支付限额规定在支付行业中引起广泛争论,以至于该文件出台时间有所延后。“为适应当前以及未来互联网金融、支付产业发展趋势,监管层的监管方式要以市场为导向,尊重市场行为和创新行为,与此同时要做好顶层设计和制度安排,并采取有效的监管方式来规范行业发展。”上述央行内部人士表示。

支付机构呼吁厘清业务创新边界

第三方支付机构以支付业务为基础开展的互联网金融创新,及其带来的跨界现象,给监管提出了新问题。

“以往以机构监管为核心的监管方式导致业务规则难以落实的情况并不少见,尤其对一些规模较大的支付机构的监管容易出现漏洞,比如不同机构监管执行力度不一。”该人士举例称,去年在例行的支付检查中,监管层发现某规模较大的支付机构备付金管理存在游离监管的问题。按照《支付机构客户备付金存管办法》规定,支付机构应当并且只能选择一家备付金存管银行,可以根据业务需要选择备付金合作银行。但监管层在检查中发现,该支付机构明面上与多家银行建立正常的备付金管理业务往来,同时在某中小银行内部设立内部账户,这些内部账户是用于记录银行内部科目的过渡账户,支付机构将部分备付金转至该银行内部账户,以逃避监管。

“监管层对支付机构存放在银行系统的备付金有严格的管理和监控,但该支付机构将部分备付金转到小银行的内部账户中,而且银行又不配合检查,所以这部分资金用于何处,监管层无法知晓。”上述央行内部人士称,当监管层发现这些逃避监管的资金账户时,责成该支付机构进行整改并处罚,但按照“2号令”最高只能罚款3万元,“这一点点金额处罚完全没有足够的震慑力。如果按照业务监管,比如按照反洗钱业务来进行监管,那处罚的力度就会高很多”。

随着未来监管深入,监管的方式转换以及松紧尺度令仍处于新兴发展期的支付机构颇为敏感。

某第三方支付机构相关人士认为,近年来第三方支付行业在解决就业、提升社会清算效率、发展普惠金融等方面起到了很好的作用,不过第三方支付机构的发展也确实对银行业的利益造成了一定影响,尤其是随着利率市场化的推进,整个金融行业开始出现利益再调整、再分割。该人士进一步指出,第三方支付机构以支付业务为基础开展的互联网金融创新,及其带来的跨界现象,确实给监管提出了新问题。“作为监管部门,在这种情形下去制定新的监管原则和方向,应顺应社会发展趋势,保持当前对金融创新的包容态度,给传统金融机构适当松绑,让他们与互联网金融同台竞技;同时平等看待每一个市场参与主体,不能人为画圈,把某一类机构的业务框定在小范围内。”上述第三方支付机构人士说,“对已经明确的互联网金融模式,打破按机构监管的框框,早日明确监管部门,制定监管办法,避免监管被误读为既得利益的代言人。”

“央行最近看似对金融创新监管‘加码’的动作,从金融行业系统性风险的角度来考虑问题,本质上能促进互联网金融行业更好地发展。这对于行业发展来说是一副‘清醒剂’:让行业的从业者和监管者都冷静下来共同思考金融创新的边界到底在哪里、行业规则到底怎么定等一系列问题。只有行业各方清楚未来边界在哪儿,才能更有效地沟通,才能更好地尊重相互利益,推动行业健康发展。”另一家知名支付公司人士认为。


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