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如何探索有效的新金融监管范式?

本文共9857字,预计阅读时间455

互联网金融作为新兴的金融业态,金融监管应当体现开放性、包容性、适应性,坚持鼓励和规范并重、培育和防险并举,维护良好的竞争秩序、促进公平竞争,构建包括市场自律、司法干预和外部监管在内的三位一体安全网,维护金融体系稳健运行。

作者中国银监会政策研究局副局长张晓朴,是银行监管、银行风险管理、金融集团风险与监管等研究领域的专家,巴塞尔银行监管委员会研究工作组成员。本文经过作者数易其稿、字斟句酌而成,虽已数月,但从近来互联网金融业务模式不断多元化、其蕴藏的风险也日益暴露并引发持续关注来看,依然能够为当前的新金融监管带来启发和借鉴,特再次刊发如下。

近来我国互联网金融发展迅速,正日益成为正规金融的补充,也成为社会各界关注的热点。互联网金融具有开放、共享、平等、普惠、去中心化等特点,是一种更加民主化、而非少数专业精英控制的金融模式,比正规金融机构更加草根化、大众化,更加注重客户体验。互联网金融在缓解信息不对称、提高交易效率、优化资源配置、丰富投融资方式等方面的确在不断展现出不俗的、有别于传统金融的表现。这也说明,互联网金融对于经济金融的发展具有潜在的正向附加值。如何在准确把握互联网金融本质属性和发展规律的基础上,梳理和借鉴国际监管经验,探索有效的新金融监管范式?

对互联网金融功能和风险特征的基本判断

尽管互联网与金融的结合可以创造价值,但在分析研判互联网金融的功能和发展趋势时,需要把握好三点。

第一,互联网金融并没有改变金融的功能和本质。互联网金融创新的是业务技术和经营模式,P2P、余额宝、阿里小贷等基于互联网技术,在交易技术、交易渠道、交易方式和服务主体等方面进行了创新,但其功能仍然主要是资金融通、发现价格、支付清算、风险管理等,并未超越现有金融体系的范畴。就此而言,互联网金融可能并不会像有些人预言的那样彻底颠覆现有的金融体系。其发展只是又一次充分印证了诺贝尔经济学奖得主莫顿的"金融功能论":金融功能比金融机构更为稳定。

第二,互联网与金融之间并非没有冲突。互联网强调便捷、强调快,而金融业强调规范、强调稳;互联网强调创新、创新、再创新,而金融业强调稳健、稳健、再稳健。互联网金融毕竟是在开展金融活动,其运营管理不能没有风险管控这一金融基因。

第三,未来互联网金融的成长具有不确定性,应当避免过度乐观的预期。有不少意见就认为,互联网金融本身并没有太多的新意,甚至是一个伪命题,只不过是传统金融在互联网技术上的延伸,与电报、电话、计算机在金融业的应用相比,并没有革命性变化。对互联网金融按照现有的法规监管即可,对应的金融产品归口于谁,就由谁监管。开展互联网金融业务,应当从自身实际出发,基于理性的成本-收益分析和长远的发展规划,避免一哄而上、盲目跟风。

根据诺思等制度经济学家的研究,决定社会和经济演化的技术变迁与制度变迁都具有较强的"路径依赖"。互联网金融能否可持续发展,进而沿着什么样的路径、以多快的方式影响或改变现有的金融体系,还需要边走边看。1975年,美国《商业周刊》基于当时美国电子支付的蓬勃发展就曾经预言,电子支付方式"不久将改变货币的定义",并将在数年后颠覆货币本身。但38年后的今天,我们并没有观察到货币定义和属性的巨大变化。这正如马克?吐温所言,"对现金消亡的判断是夸大其词了"。也许等10年、20年以后,我们才能真正判断互联网金融究竟是个可持续的业务模式还是一个昙花一现的概念;才能真正看清互联网金融到底是个有自生能力的新兴业态还是必须依附传统金融才能生存;抑或是二者最终相互融合,实现了基因重组。届时,我们才能真正评估它对现有金融体系的改变究竟是演进式的(evolutionary)还是革命式的(revolutionary)。当下,互联网金融的发展需把握好创新和稳健的平衡。其发展需要热情,更需要理性;需要自我约束,也应当接受必要的监管。

从风险角度看,互联网金融参与者众多,带有明显的公众性,并且很容易触及法律和监管的红线,如非法吸收公众存款、非法发行股票债券、集资诈骗等,甚至会引发系统性金融风险。尽管我国互联网金融链上的部分业态和部分环节受到了监管(如第三方支付),但从整体上看,还处于无门槛、无标准、无监管的"三无"状态。这一方面是由于P2P等业务具有民商法的合法性基础,公法未必适合或没有必要介入;另一方面,许多业务并没有被涵盖在现有的监管法规中,并没有哪家监管机构有明确的法定职责和授权进行规制和监督检查。此外,由于业务的复杂性,余额宝、P2P等互联网金融业务同时混集了多种业务属性,难以清晰界定其监管归属。随着2015年7月18日中国人民银行等十部委联合发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》),我国首次发布文件规范、促进互联网金融的发展,同时明确了互联网金融的概念,并提出了一系列鼓励创新、支持互联网金融稳步发展的政策措施,明确划分了各个互联网金融形态的监管职能部门,也对网络借贷、股权众筹融资、消费金融公司等制定了基本业务规则,同时还提出了规范互联网金融市场秩序的相关要求。

如何一方面精心呵护互联网金融的创新精神和服务实体经济、服务大众的普惠秉性;另一方面有效维护金融稳定和金融秩序,保护金融消费者的权益,及时惩治违法犯罪,是互联网金融监管模式选择面临的一大难题。

关于互联网金融监管的国际经验

在国际上,英文中还找不到一个明确的概念对应我们所说的"互联网金融"。互联网金融在国外也远没有像我们国家如此受到关注。根据有限的国别资料,大致可以归纳出互联网金融监管在国际上的以下几方面特点。

一是各国普遍重视将互联网金融纳入现有的法律框架下,强化法律规范,强调行业自律。各国都强调,互联网金融平台必须严格遵守已有的各类法律法规,包括消费者权益保护法、信息保密法、消费信贷法、第三方支付法规等。这是金融交易运行的最重要制度基础。英国和我国香港地区在敦促个体守法运营的同时,还格外强调行业自律。

二是各国针对本国互联网金融发展的不同情况,采取了强度不等的外部监管措施。澳大利亚、英国等大多数国家采取轻监管方式,对互联网金融的硬性监管要求少,占用的监管资源也相对有限。而美国证券监管委员会在2008年10月面对金融危机中公众对监管不作为的指责,认定prosper等P2P出售的凭证属于证券,须接受其监管。

三是监管手段主要是注册登记和强制性信息披露,以金融消费者和投资者的权益保护为重心。

四是涉及谁的监管职责就由相应的监管机构负责,往往没有统一的主监管机构。美国第一网络银行(SFNB)、贝宝支付(Paypal)等就曾分别由银行和证券监管机构负责监管。

五是少数国家开始尝试评估互联网金融的监管框架,探讨未来监管方向。如2011年7月,美国国会下属的政府责任办公室就美国P2P借贷的发展和相关金融监管体系的优、缺点进行了评估。评估结果强调持续一致的消费者和投资者保护、灵活性与适用性、有效性和效率等。未来的具体监管改革方案目前尚在探索中。

我国互联网金融监管的原则

未来我国的互联网金融将向何处去?答案全在我们自己手中。一方面,有赖于一家家企业的不懈探索和整个行业的自律;另一方面,也需要法律法规和监管机构的规范引导。《指导意见》的发布宣告着中国互联网金融野蛮生长的时代正式结束,规范发展开始成为主旋律,法治化和依法监管成为行业常态。

对于互联网金融这个"新事物",金融监管总体上应当体现开放性、包容性、适应性,同时坚持鼓励和规范并重、培育和防险并举,维护良好的竞争秩序、促进公平竞争,构建包括市场自律、司法干预和外部监管在内的三位一体的安全网,维护金融体系稳健运行。秉承这样的理念,本文初步提出了互联网金融监管的12个原则,试图为今后该领域的讨论提供一个基础和出发点。这些原则也大体构成了金融创新监管的一个概念性框架。

原则1:互联网金融监管应体现适当的风险容忍度

与金融衍生品等适应需求变化的创新不同,互联网金融主要还是一种适应供给变化(即信息技术的发展)的金融创新。正是互联网技术的发展与应用,催生了互联网金融。互联网金融有助于更好地服务实体经济和金融消费者,对于这样一类新出现的金融业态,金融监管上需要留有一定的试错空间,过早的、过严的监管会抑制创新,不利于金融效率的整体提高。美国经济学家斯莱弗认为,任何制度安排都需要在"无序"和"专制"两种社会成本之间权衡。"无序"是指私人损害他人利益而导致社会成本增加,"专制"指政府或官员损害私人利益而导致社会成本增加。如果P2P和众筹的业务模式能坚持单笔金额小、人数少,就应该用私人秩序、行业自律加上司法来规范。P2P等无区域性、系统性影响地自然退出,是一种市场的自我淘汰和约束机制。尽管对于当事双方未必是一件好事,但对整个互联网金融的长期有序发展未必是坏事。另一方面,互联网金融的整体风险要在可控范围内,整个行业可以在摸索中寻找道路,但不能引发系统性金融风险,犯致命性错误。因此,互联网金融监管的良好实践应当是:鼓励创新,规范发展,既避免过度监管,又防范重大风险。

原则2:实行动态比例监管

金融监管在中文和英文中都是一个很模糊的概念,需要进一步厘清。事实上,从松到严,金融监管可以分为四个层次。第一层是市场自律,由金融企业和行业协会发布自律准则,主要采取自愿实施的方式。第二层是注册,通过注册相关部门可以及时掌握有关机构的信息。第三层是监督,持续监测市场或机构的运行,如非必要不采取直接监管措施。第四层是最严格的审慎监管,对相关机构提出资本、流动性等监管要求,并有权进行现场检查。除此之外,法律本身也具有规范市场主体行为的监督约束作用,可以视为监管的一种广义形式。违反法律的,可由司法机关负责处理。典型的例子是,香港小贷机构的监管就是由警务处负责。

根据互联网金融的发展动态、影响程度和风险水平,有关金融监管部门应当定期评估不同互联网金融平台和产品对经济社会的影响程度和风险水平,根据评估结果确定监管的范围、方式和强度,实行分类监管。对于影响小、风险低的,可以采取市场自律、注册等监管方式;对于影响大、风险高的,则必须纳入监管范围,直至实行最严格的监管,从而构建灵活的(而不是僵化的)、富有针对性的与有效性的(而不是笼统与无效的)互联网金融监管体系。需要注意的是,上述评估应定期进行,监管方式也需视评估结果动态调整。

原则3:原则性监管与规则性监管相结合

在原则性监管(principle-based supervision)模式下,监管当局对监管对象以引导为主,关注最终监管目标能否实现,一般不对监管对象做过多过细要求,较少介入或干预具体业务。而在规则性监管(rule-based supervision)模式下,监管当局主要依据成文法规定,对金融企业各项业务内容和程序做出详细规定,强制每个机构严格执行。它属于过程控制式监管,要求监管者针对不同的机构、机构运营的不同阶段、不同的产品和不同的市场分别制定详细规则,并根据监管对象的合规情况采取相应措施。

原则性监管与规则性监管各有利弊,在互联网金融监管的实践中应紧密结合,互为补充。一方面,互联网金融监管必须在明确监管目标的基础上,实现"原则"先行。监管原则应充分体现互联网金融运营模式的特点,给业界提供必要的创新空间,同时指导和约束运营者对消费者和社会承担必要的责任。另一方面,要在梳理互联网金融主要风险点的基础上,立足于防范控制区域性、系统性风险和加强金融消费者保护,对互联网金融中风险高发的业态和交易制定必要的监管规则,事先予以规范。原则性监管与规则性监管的结合,有助于在维护互联网金融的市场活力与做好风险控制之间实现良好平衡,促进其可持续发展。

原则4:防止监管套利,注重监管的一致性

监管套利是指金融机构利用监管标准的差异或模糊地带,选择按照相对宽松的标准展业,以此降低监管成本、规避管制和获取超额收益。此次国际金融危机爆发前,无论是在学界、业界,还是政策界,"监管套利"都是一个中性的术语。危机发生以后,全球监管机构对影子银行等规避监管的行为进行了深刻反思,并给监管套利贴上了鲜明的负面标签。主要原因是其有碍公平竞争,破坏市场秩序,损害监管的有效性。对于发展中国家而言,更严重的是,它会损害监管公信力。

互联网金融提供的支付、放贷等服务与传统金融业相仿。如果对具有相似金融功能的金融服务或产品执行不同的监管标准,将易于引起监管套利和不公平竞争。事实上已经有越来越多的持牌金融机构在抱怨:为什么同样都提供支付服务或者从事贷款业务,受到的监管却不一样?为确保监管有效性,维护公平竞争,在设计互联网金融监管的规则时,应确保两个一致性:一是不论是互联网企业还是传统的持牌金融机构,只要其从事的金融业务相同,原则上就应该受到同样的监管;二是对互联网金融企业的线上、线下业务的监管应当具有一致性。

原则5:关注和防范系统性风险

互联网金融的发展对于系统性风险的影响具有双重性,这应当是金融监管机构关注的焦点。一方面,互联网金融的发展有助于降低系统性金融风险:(1)可能通过增加金融服务供给,减少实体经济对传统金融体系的融资依赖。(2)通过引入和推广大数据分析,有助于降低信息不对称,提高风险管理的整体有效性。(3)提高资源配置效率,推进实体经济的可持续发展。

另一方面,互联网金融也可能会通过一些渠道放大系统性金融风险。主要是:(1)降低金融机构的特许权价值(Franchise Value)。特许权价值不可进行短期变现,必须通过金融机构长期的持续经营来获取,这相当于是持牌金融机构的一种额外长期股本,理论上有助于减少金融机构的道德风险。美国有研究表明,影子银行的发展降低了美国商业银行的牌照价值,从而导致商业银行发放了大量高风险的次级房屋贷款,最终引发了次贷危机。互联网金融准入门槛低,可能会使非金融机构短时间内大量介入金融业务,降低金融机构的特许权价值,增加金融机构冒险经营的动机。(2)信息科技风险。网络安全是互联网金融稳健运营的关键和难点所在,技术漏洞、管理缺陷、人为因素和自然因素等都可能危及网络安全性。例如,由于宕机、黑客攻击等因素,导致交易支付系统中断而互联网金融企业又不具备相应的灾难恢复处理能力和应急处理能力,致使业务连续性受损或瘫痪。互联网技术所独有的快速处理功能,在方便快捷提供金融服务的同时,也加快了相关风险积聚的速度,极易形成系统性风险。(3)互联网金融企业与传统金融机构之间因业务关联、声誉风险等引发风险传染。银行监管部门对此已进行过风险提示。(4)某些业务模式特有的流动性风险。例如,互联网直销基金1周7天、一天24小时都可以交易,但货币市场基金有固定交易时间,发起互联网直销基金的第三方支付机构需要承担隔夜的市场风险和流动性风险,这类"小概率、大损失"的黑天鹅事件对于此类互联网金融模式的成败乃至整个金融体系都有重要影响。对于上述系统性风险隐患,金融监管机构应当保持高度警惕,及时予以化解和干预。

原则6:全范围的数据监测与分析

全范围的数据监测是理解风险和根据需要采取必要监管行动的前提。在大数据时代,数据的大量积累和数据处理能力的不断提升奠定了互联网金融发展的技术基础。例如,相关公司从支付宝客户分散、客单量小、流量相对稳定等特点出发,充分借助大数据,对购物支付的规律,尤其是"大促"和节前消费等影响基金流动性的因素进行深度数据挖掘分析,对资金流动性进行预估,促进了余额宝模式的安全运行。实际上,大数据也为实施全范围的数据监测与分析,加强对互联网金融风险的识别、监测、计量和控制提供了手段。对监管者而言,及时获得足够的信息尤其是数据信息是理解互联网金融风险全貌的基础和关键,是避免监管漏洞,防止出现监管"黑洞"的重要手段。为此,监管机构需要基于行业良好实践,提出数据监测、分析的指标定义、统计范围、频率等技术标准。如对P2P平台设计经营性指标和风险性指标的定期与实时报送和分析机制。在数据监测、分析机制的建设过程中,应注意保持足够的灵活性,在定期评估的基础上持续完善,以及时捕获新风险。

原则7:严厉打击金融违法犯罪行为

在精心呵护互联网金融的创新精神和普惠性的同时,必须及时惩治各类金融违法犯罪行为,有效维护金融秩序。当前,互联网金融发展良莠不齐,少数互联网企业在披着互联网的外衣、不持牌地做传统金融,运营中基本没有建立数据的采集和分析体系,甚至有些平台企业挑战了法律底线。如相当一部分P2P脱离了平台的居间功能,先以平台名义获取资金再进行资金支配甚至挪作他用,投资人与借款人并不直接接触,这已突破了传统意义上P2P贷款的范畴,向非法集资演变。为此,必须不断跟踪研究互联网金融模式的发展演变,划清各种商业模式与非法集资、非法吸收公众存款、非法向公众发行股票和债券、诈骗等违法犯罪行为的界限,及时明确法律与监管的红线,依法严厉打击金融违法犯罪行为,推动互联网金融的有序、健康、可持续发展。在打击金融犯罪的同时,也应当考虑与时俱进地修改部分法律条款,支持互联网金融的健康发展。例如,美国《创业企业融资法案》(JOBS法案)就是通过修订法律条款,将需要向SEC注册并公开披露财务信息的公司股东人数从超过499人抬高到2000人,鼓励美国小企业通过众筹融资。

原则8:加强信息披露,强化市场约束

信息披露是指互联网金融企业将其经营信息、财务信息、风险信息、管理信息等向客户、股东、员工、中介组织等利益相关者,履行告知义务的行为。及时、准确、相关、充分、定性与定量相结合的信息披露框架,一是有助于提升互联网金融行业整体和单家企业的运营管理透明度,让市场参与者得到及时、可靠的信息,从而对互联网金融业务及其内在风险进行评估,发挥好市场的外部监督作用,推动互联网金融企业规范经营管理。二是有助于增强金融消费者和投资者的信任度,奠定互联网金融行业持续发展的基础。三是有助于避免监管机构因信息缺失、无从了解行业经营和风险状况,而出台不适宜的监管措施,过度抑制互联网金融发展。

加强信息披露的落脚点是以行业自律为依托,建立互联网金融各细分行业的数据统计分析系统,并就信息披露的指标定义、内容、频率、范围等达成共识。当前,提升互联网金融行业透明度的抓手是实现财务数据和风险信息的公开透明。

原则9:互联网金融企业与金融监管机构之间应保持良好、顺畅、有建设性的沟通

互联网金融企业与金融监管机构之间良好、顺畅、有建设性的沟通,是增进相互理解、消除误会、达成共识的重要途径。一方面,互联网金融企业应主动与监管机构沟通,努力使双方就业务模式、产品特性、风险识别等行业发展中遇到的难点达成理解和谅解。特别是对法律没有明确规定、拿不准的环节,更要及时与相关部门沟通,力求避免法律风险。在此过程中,推进行业规则逐步健全。另一方面,建设性的沟通机制有助于推动监管当局按照激励相容的原则设计监管规则,充分体认互联网金融企业在运营和内部风险管理等方面的特殊性,促进监管要求与行业内部风险控制要求的一致性,提高规则的针对性和有效性,降低企业合规成本。

原则10:加强消费者教育和消费者保护

强化消费者保护是金融监管的一项重要目标,也是许多国家互联网金融监管的重点。加强互联网金融消费者教育,有利于公众了解互联网金融产品、提升互联网金融风险意识,增强消费者对互联网金融的信心。事实上,互联网金融发展得好,有助于解决一些金融消费者保护的难题。例如,在金融产品销售中,传统金融机构时常会发生销售人员夸大收益、误导销售或风险提示不充分等方面的问题。而通过互联网销售经批准的金融产品,通常不与客户见面,只要客户阅读过相关产品信息和风险提示等内容后在线点击"已阅读风险提示,并同意接受"等即可。如果网上销售的金融产品能够全面、准确地披露收益特征,风险提示充分且足够醒目,完全可以做到既切实保护金融消费者权益、又有效管控金融产品销售中的合规风险。当前我国互联网金融领域消费者教育的重点是引导消费者加强对互联网金融的理解,厘清互联网金融业务与传统金融业务的区别,使广大消费者知悉互联网金融业务和产品的主要性质和风险。在此基础上,切实维护金融消费者在互联网金融产品和业务办理中的合法权益,包括放贷人、借款人、支付人、投资人等在内的金融消费者权益均应得到保障。金融消费者保护的重点是,加强客户信息保密,维护消费者信息安全,依法加大对侵害消费者各类权益行为的监管和打击力度。例如,针对第三方支付中消费者面临的交易欺诈、资金被盗、信息安全得不到保障等问题,应针对性地加强风险提示,及时采取强制性监管措施。

原则11:强化行业自律

行业自律是由同一行业的从业组织和人员,为保护和增进共同的利益,在自愿基础上依法组织起来,共同制定规则,以此约束自身行为和实现行业内部自我管理。其基本要素有两点:一是自律源于共同利益;二是规则的制定者同时也是实践者。相比于政府监管,行业自律的优势在于:作用范围和空间更大、效果更明显、自觉性更强等。

对互联网金融这一新出现的金融业态而言,行业自律至关重要。当前和今后一段时期行业自律的程度与效果、行业发展的有序或无序在很大程度上影响着监管的态度和强度,从而也影响甚至决定着整个互联网金融行业未来的发展。为此,行业领头的企业必须发挥主动性,尽快带头制定自律标准,建立行业内部投诉处理机制,不要一味等待政府的强制性干预。近期陆续成立的互联网金融协会应当在制定互联网金融行业发展规则和标准,引导行业健康发展方面,尽快发挥作用和影响力。特别是要在全行业树立合法合规经营意识,强化整个行业对各类风险的管控能力,包括:客户资金和信息安全风险、IT风险、洗钱风险、流动性及兑付风险、法律风险,等等。

原则12:加强监管协调

互联网金融横跨多个行业和市场,交易方式广泛、参与者众多,有效控制风险的传染和扩散,推动行业可持续发展,离不开有效的监管协调。一是可以通过已有的金融监管协调机制,加强跨部门的互联网金融运营、风险等方面的信息共享,沟通和协调监管立场。二是以打击互联网金融违法犯罪为重点,加强司法部门与金融监管部门之间的协调合作。三是以维护金融稳定,守住不发生区域性、系统性金融风险底线为目标,加强金融监管部门与地方政府之间的协调与合作。当前,加大信息共享力度和立场协调是加强上述各层次监管协调机制的重要内容。

需要说明的是,以上各条原则各有侧重,不同原则之间并非完全一致,各项原则的同时实现并不容易。事实上,互联网金融监管中的挑战,亦是全球监管者在金融创新领域中面临的永恒难题:如何在改善金融效率和维护金融稳定之间恰当地平衡?美国的次贷危机已然表明,只注重效率不注重稳定、"最少的监管就是最好的监管"等理念是行不通的。同时,单纯追求稳健而过度抑制金融创新,也远非良好的监管选择。金融创新监管面临的一个现实问题是,金融监管的格局是基于已有的金融业务并遵从法律规定确立的。在这样的框架下,当新的金融业态出现后,难以找到或客观上并不存在明确的主监管机构,这常常使得只有当风险累积到一定程度以后,相关监管问题才可能会被严肃地提上议事日程。

展望未来,如何在金融监管的实践中培育和引导金融创新,对世界各国仍将是一个很大挑战。新金融监管的探索仍将面临诸多挑战和不确定性,世界各国的监管者仍将在不断试错中艰难前行。成功地应对上述挑战,需要智慧和勇气,也需要担当精神。互联网金融作为一个新兴的金融业态,为探索我国金融创新的有效监管模式提供了一个不可多得的机遇。我们不应错过这一良机,也不能照搬国际经验,应当立足我国金融发展实际,把互联网金融作为践行良好金融创新监管理念的试验田,积极探索未来金融监管的新范式。

(张晓朴,中国银监会政策研究局副局长。本文为作者个人观点,不代表所在单位意见。本文来源于《当代金融家》杂志2015年第12期)


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