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周小川:解读普惠金融

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大家在讨论中都发表了很好的意见,我从个人工作角度谈一下。我在政协负责联系社法委工作。刚才,大家对福利保障也对金融工作提了一些意见建议。下面,我主要讲讲普惠金融在福利保障方面的作用,这和今天的议题联系比较紧密。

一、普惠金融的内涵

从金融角度提升社会福利、增强社会保障、扶贫和保护弱势群体,向普罗大众提供更好、更便捷、更安全的金融服务,国际上的提法是普惠金融。普惠金融也写进了“十三五”规划,我国领导人在不同场合也都提到了普惠金融。

普惠金融是指将金融普遍惠及所有群体,特别强调在贫困地区、少数民族地区、偏远地区以及残疾人和其他弱势群体中提供金融服务。因为,对富裕阶层或大城市人群而言,金融服务的问题总体没那么大。国际上,讨论普惠金融的主要注意力是强调发展中国家和贫困国家的金融服务,比如非洲。

普惠金融强调的另一点是要使各个阶层跟上社会进步和现代化的步伐。刚才,一些企业界代表谈到了这一点。现代化并不一定是指致富,而是指要能跟上信息社会的发展要求和步伐,能够利用信息技术等现代化手段来创造新的机会,包括刚才提到的支持就业、创业和小微企业发展等。一般意义上的金融工作也包括支持就业、创业、小微企业,但普惠金融强调要更多地向薄弱领域倾斜。金融企业考虑到成本等因素,自然倾向于“做大户”,所以要号召金融企业分配一定的精力和资源专门来支持就业、创业和小微企业等薄弱领域。当然,发展普惠金融也要更多地与财政政策等其他政策协调配合。

普惠金融的另一个内容是强调消费者保护。金融业务、产品众多,有的还比较复杂,一方面,金融消费者要清楚地知道自己的权益,比如知情权、公平交易权、依法求偿权等基本权利;另一方面,涉及金融业务的纠纷案件也较多,包括存在一些误导甚至诈骗。有的老百姓本来过得挺好的,后来一参与这类金融活动就受骗了。这是不行的,有关部门要加强这方面的保护工作。

今年,中国是G20轮值主席国,习近平主席将于9月份主持召开G20峰会,议程中专门列入了普惠金融这一议题。历届G20峰会议题有一定延续性,也有不同之处。普惠金融就是今年峰会的一个特色议题(此外还有绿色金融议题)。G20框架下专门设有负责普惠金融工作的组织——普惠全球合作伙伴(GPFI),重点推动数字金融、指标与数据、打通金融服务“最后一公里”、金融消费者保护和教育等普惠金融相关工作。前不久,在上海召开的G20财长和央行行长会上,已经对普惠金融议题做了初步讨论。再经过几轮讨论,相关成果将在今年9月份提交给G20峰会讨论。

联合国也有一个普惠金融发展计划。联合国秘书长专门请了荷兰马克西玛王后作为其普惠金融特别代表。她已多次访问中国,非常关心中国普惠金融的发展。

此外,多边金融机构方面,世界银行在推动普惠金融发展方面花了很大精力,国际货币基金组织等也做了这方面的工作。

二、发展普惠金融的重点和方向

普惠金融的工作首先要靠基层金融机构具体来做。此外,从上层和国际层面讲,主要工作之一是抓普惠金融概念的推广和明确指标体系。普惠金融的指标体系之所以重要,是因为能够做到相互比较,从而知道某个国家或地区普惠金融的发展程度到底如何,知道哪些方面存在差距,找出改进方向。从指标体系的内容看,强调对贫困地区、少数民族、弱势群体的服务时,更多是强调对个人的金融服务。因为企业在获得金融服务方面总体上还是有一套办法的,当然也有改进空间,而贫困人口获得个人金融服务的比例较小。此外,贫困地区的个人和家庭往往也是经营单位,所以要更注重对个人和家庭的金融扶贫。

中国一说到金融服务,一般都关注贷款难、贷款贵。其实,普惠金融的内涵非常丰富。第一是要能开户,账户是各种金融服务的基础。第二是存款。第三是电子支付。第四是社会福利可以便捷支付到个人,比如发放补贴款、养老金、医疗保障金。如果以上金融服务都比较顺利,银行或信用社就对客户有了基本信息,就比较容易提供贷款,这是第五。第六是购买保险,包括养老、健康、医疗等在内的各种保险是贫困地区非常重要的金融服务内容。此外,生产过程中的保险对于农业生产至关重要,包括气候、灾害以及病虫害等风险,都需要通过保险来管理。第七是农业生产经营需要及时了解价格信息、参与农产品期货市场。第八是在金融服务的基础上,将来可以把各种生产、行业、产品等方面的信息加以整合,使农民能够利用金融服务平台更便利地一并获得这些信息和金融服务。这对于扶贫是非常重要的。

中国参照国际上定义的指标体系,包括上述指标,都进行了考核。从全球发展中国家看,中国做得还是不错的,特别是在账户、储蓄等方面处于前列,但还有不少差距。特别是,我们要想办法对全国11个集中连片特困区及一些少数民族聚居区下更大工夫。中国地域广阔,普惠金融的指标很不平衡。通过这些指标可以看出,哪个地方做得怎么样,该从哪里抓起。现在,中国贫困阶层人群的银行账户开户率比例明显偏低,这是需要重点改进之处。

普惠金融还强调,运用新的信息技术实现普惠。有同志提到,金融机构要有一种扎根到基层提供服务的精神,这当然很重要。但金融机构也会考虑交通、成本、商业可持续等问题。现在,通过在村里的小卖部或基层行政单位布设POS机等自助机具,村民们可以方便地存款、取款、汇款、缴费,满足其一部分金融服务需求。近来,很多账户都与手机相连,将来电子支付、移动支付方式的普及,也能够为偏远地区群众提供更大帮助。

普惠金融从全球的经验来看,做得比较好的、比较让人放心的是手机银行服务。非洲最大的经验是肯尼亚等国广泛利用手机银行。用户通过手机,可以开账户、支付,可以获得信息,可以贷款、还款、买保险等。不少人认为手机是个高档次、现代化的产品,其实未必。在肯尼亚、南非,多数人其实并不用很高档的手机,用二代半的廉价手机就可以实现大部分金融服务的运用。

我国还存在一些缺陷,比如金融体系跟电信体系是分割的,金融体系跟互联网公司之间的配合也存在问题。但是我们有个优势,就是全国范围的手机信号覆盖率比较高,比世界上很多地方要好很多,所以是有良好基础的。如果配合好,是很有发展前景的。另外,高收入阶层、城里人手机更换速度很快,造就了二手手机市场。手机的档次越高,加密、安全和保护功能越强。用低档次的手机做支付,往往就靠一个密码,其安全度是不够的,但却易于扩大普及面,为低收入群体所运用。国际经验表明,这就需要在普及和安全之间找到平衡点。普惠金融强调普及性,要普及得好,就需要推出一些针对小额支付的技术设计和金融产品,合理设置单笔交易和日交易的限额,即便发生损失,可能也不大。同时,还要有适当监管。

三、加强金融知识普及和金融消费者教育

如果要想搞好普惠金融,就需要加强金融知识普及和金融消费者教育,学校也需要开设有关课程。现实生活中,很多误导性的金融知识都是你传我、我传你,其实都是错的。其中,非法集资是一个最大威胁。非法集资很多就是骗钱的,特别是有很多专门骗老年人,跟推销健康类产品混在一起。如果非法集资者利用手机或者互联网传播信息,速度会非常快,经常跨区域,处置难度也比较大。所以,金融教育非常重要,有助于提升消费者的风险意识和自我保护能力。

如果要在普惠性、安全性之间找到平衡,一个重要的手段就是设置和划分不同账户做交易的授权限额。对个人而言,比如说小额的1000元以下的,用密码就行了;1000元以上的,用高一点的安全技术;1万元以上的,用更高的安全等级;再大金额的,可能建议自己去银行当面办,这样划分既有便捷性,也比较安全。如果由银行对授权金额作统一规定,会遇到各种不同声音,所以有的银行倾向于把权力下放到消费者个人,让消费者自己决定。这些方面为什么会有不同的声音?不少商业性公司包括互联网公司,都喜欢做大生意,如果限定小额支付为1000元/日,网上反对的声音可能会铺天盖地,说对商铺造成不方便了等等,1000元不行要5万元。他想要5万元的限额,其实可能方便的是经商的客户,而不是个人消费者,更不是普罗大众消费者。实际上,经商的客户可选用适用于企业的账户和支付技术。消费者一经忽悠,也会以为限额越高越好,也跟着呼吁提高到5万元。但是随着限额的提高,一旦发生案件,损失就越大,为此,也要求用更高、更新的安全、加密手段,用更新、更贵的终端设备,也就可能脱离当前的普罗大众。但来自普惠金融、弱势群体的声音基本没有,听不到诸如“我们不要5万元,就要1000元”的声音。所以,要通过消费者教育,尽量让每个人掌握好个人安全、个人隐私和便捷方面之间的平衡点,舆论上防止声音一边倒。与国际比较看,中国的多种个人交易限额,都远远高于其他国家。举个几年前的ATM取钱限额的例子。ATM本来就是用来取零钱的,但实际上在个别东部沿海城市,主要是做生意的人在用,限额是每次取2万元,一个抽屉20万元,取一会钱就没了,还要取。有些用现金做生意的,可能还涉嫌洗钱、逃税。一般的消费者很少取2万元,更不会马上就用完了还继续取。人民银行当年配合税务等部门,要下调ATM取现的限额,结果某些商户通过媒体大造舆论,最终不了了之。这就把ATM搞变味了。与普惠金融有关的产品、制度和限额设计应该真正能够为大众服务。要合理区别服务商户和个人的技术及其安全选择,这都需要教育。

刚才大家还说到养老保险、健康保险等问题,都是改善福利保障、脱贫、普惠金融方面非常重要的题目。我非常赞成,总体看金融工作还要在这些方面发挥更大作用。有同志提到加强金融监管,以及预筹养老金如何投资、保值增值等问题,也都很有意义。总之,今天参加座谈收获很大,我也借这个机会和大家交流、讨论一下,讲得不对的地方,请大家批评指正。

(此文为周小川行长在2016年3月11日全国政协十二届四次会议分组讨论时的发言)


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