本文共字，预计阅读时间。

关于中国所谓“互联网金融”监管的讨论日趋激烈，引发诸多争议。这些争议，其实是金融创新与金融监管之间的冲突，是监管漏洞(RegulationGap)的表现，但也是监管创新的契机。

金融监管一直是政府和公众对金融发展和创新进行反应的结果，往往被各种经济事件推动。

中国正面临类似情况。以互联网金融为代表的金融创新和金融混业经营的趋势，使中国的金融市场正变得日益复杂。而中国目前的机构性监管构架，只适合简单的金融市场。

当互联网企业涉足各金融领域积极创新时，现有的监管往往跟不上，会出现监管漏洞。在彼此隔离的监管构架中，面对金融创新，监管者还可能相互推诿，不愿承担监管责任。这时，如果对互联网金融的本质存在认知偏差，那么监管就更加无从下手。

在现有监管框架下对互联网金融监管，需对其所涉及的金融业务做功能上的认定，并归属相应的监管部门。从根本上解决问题，则需进行监管改革。只有对可能出现的金融创新及市场化和国际化提前筹划，并设计出相应的监管框架，才能避免在监管上出现被动。

互联网金融带来监管挑战

中国在探索互联网金融的监管时，遇到很多问题。这缘于当前金融监管构架与金融创新和混业经营之间的不匹配。这还缘于有时对互联网金融的金融本质在认识上的混乱。此外，现有监管规则还落后于技术发展。

余额宝(支付宝)就是个例子。余额宝的背后是货币基金。余额宝与支付宝完全打通，因此享有T+0的基金赎回便利，并可用于购物和支付账单等各种支付。这种T+0的赎回流动性承诺，与其背后货币基金T+1的流动性限制是不匹配的。余额宝是否在实际上吸储，并承担银行功能？

众所周知，货币基金是美国上世纪70年代利率高涨时，机构为突破政府对银行活期存款的利率管制而做出的创新。美国的货币基金，主要投向联邦和地方政府短期债，及高评级公司的商业票据，因此直接为实体经济服务。而中国的货币基金，由于缺乏商业票据等投资物，绝大部分投资都投向了银行协议存款。中国的货币基金有没有做到替代银行，而建立起新的市场融资渠道？

货币基金接受共同基金的监管要求，在信用质量和流动性等方面有监管规定，但不受资本金或准备金约束。这在2008年美国的储备基金挤兑风潮之后受到诟病。货币基金被认为“是真正躲藏在银行市场的影子里”，并被要求加强监管，甚至有提议将之改成特殊目标银行(Special-purposeBank)。那么，对中国的余额宝及其他货币基金是否也应该加强监管？是适用基金监管还是银行监管？

除了余额宝面临的上述业务界定等问题，支付领域的其他监管，也面临互联网技术带来的一系列问题。其中主要的是央行对清算体系的控制权问题，以及对KYC(KnowYourCustomer，了解你的客户)原则的实施问题。同时，还有监管如何适应技术发展的问题。

传统上，支付一直被认为是银行从事的一项技术性业务，应该由中央银行监管。这在美国就由美联储负责。对支付系统的监管，主要由美联储对系统性重要的支付系统(SIPS,Systematically Important Payment Systems)发放牌照。美国的支付系统由政府和私有部门的各种服务共同搭建，相对复杂。

中国支付结算系统的构架相对明晰，由央行(中国人民银行)的清算系统和商业银行的结算网络构成，执行除了现金之外的所有结算。通过该系统，央行得以实现多种监管目标，如对货币流转和资金流向的监控等。支付领域的其他监管目标，尤其是涉及支付企业的，主要有反洗钱(2001年“9·11”事件后，加强了对恐怖主义组织资金转移的防范)和支付安全等，在各国就具体体现为反洗钱法和与之相关的KYC原则。KYC一个重要元素就是对客户身份的认定。

在中国目前由央行主导的结算、清算体系下，支付宝等第三方支付企业只需在各家商业银行都开设备付金账户，就可为客户之间的支付做清算，从而绕开央行的清算体系。作为防范，央行规定了非金融机构支付公司只开立一个备付金存管账户。但实际上，支付宝与大量银行产生业务上的资金往来，至少在理论上仍具有绕开央行清算系统的能力。央行对支付宝如何加强监管？

虚拟信用卡和二维码支付被叫停，则涉及客户身份认定和软件安全问题。

从纯技术层面看，虚拟信用卡与实体信用卡并无二致。事实上，移动支付在很多地方正在取代实体信用卡。甚至有预测说，随着智能手机的日益普及，实体信用卡到2018年就可能已经过时。

虚拟信用卡的问题主要出在核发环节，也即对上文所述的KYC原则的实施。《商业银行信用卡业务监督管理办法》规定：“对首次申请本行信用卡的客户，不得采取全程系统自动发卡方式核发信用卡。”也就是说，在对KYC原则的实施上，中国要求“面对面”进行顾客身份认证。虚拟信用卡的卖点是通过对客户历史交易数据做信用分析，而实现核发环节的自动化发卡。这违背了对信用卡发放的现有法规限定。央行因此对之叫停。

这就涉及监管规则与技术发展的协调。KYC原则的实施，并非一定要以面对面的方式进行。2013年6月，印度央行就通过使用生物识别证书的方式，批准了电子KYC在金融中的使用。中国也可以根据科技的发展，在监管要求上做出适当调整。

央行对二维码支付的叫停，主要因为对其安全性的担心，比如二维码里可能隐藏病毒。互联网在客户隐私保护和安全方面会为企业带来很大挑战，这是信息储存和传递的规模化的结果。传统金融行业有着长期形成的风险管理理念及谨慎经营的习惯，在对包括互联网在内的技术运用上，更加注意保护客户隐私和数据安全。

互联网企业对市场占有率更加关注，但在客户安全方面的考虑略显欠缺。这在中国尤其严重，最近不断曝光的客户数据安全漏洞就凸显了这点。从这个角度，央行对二维码支付的叫停也有道理。不过，基于“可能的”安全问题而叫停，似乎又缺乏坚实的逻辑基础。那么应该制定怎样的监管标准？

对P2P平台的监管，同样面临政策抉择问题。P2P在原理上是平台，应该仅起到通道作用。但实际上，由于对本金甚至利息进行了担保，中国目前的P2P平台基本都在行使传统银行功能。由于P2P平台的目标客户主要为低净值客户及小微企业，它们对传统银行业起到了很好的补充作用，是实现普惠金融的一个有效渠道，应该鼓励和扶持。目前，对P2P平台的监管思路，原则是不要触及“非法集资”的红线。但具体实施监管，是采用对小额贷款公司监管，还是银行监管？

引起颇多争议的“零佣金”，实际上是金融混业经营下不可避免的竞争行为，涉及对有序竞争的判定。东航期货之所以推出“零佣金”，是因为其母公司(东航金控有限公司)建立了包括期货、保险、基金、境外证券等一系列产品与服务在内的混业经营模式。如果放弃期货佣金收入能够争取到更多客户，集团公司就可能在其他平台获取更多的收益。

这涉及市场的公平性和有效性，是混业经营的大趋势下，必定产生的竞争问题。互联网作为技术，是竞争得以实现的手段。混业已经成为金融行业的大趋势，互联网金融更是如此。监管如何应对混业经营？

现有构架下的监管原则

金融监管构架的改变，从来不是一蹴而就。对互联网金融监管讨论，最现实的是首先在现有监管构架之下进行。

现有构架下可采纳功能性监管原则，对互联网金融业务进行金融功能认定，并归属相应监管部门。在具体操作中，需要遵守金融监管一般原则。

监管的存在，就是为了解决市场失灵。金融行业的市场失灵主要体现为：逆向选择、道德风险、内幕交易、信息不对称、信托责任、利益冲突、监管套利、系统性风险及羊群效应等等。

对互联网金融监管，要分析其具体业务在经济中的功能及潜在风险，并对可能造成的市场失灵进行监管。银行一向被认为是特殊的，监管也尤其严格。这是因为银行进行的期限、信用及流动性转换造成了其天然的脆弱性。银行在经济中又至关重要。对银行的监管主要集中于对系统性风险的防范。任何互联网金融业务，一旦涉及银行业务，就要考虑其可能产生的系统性风险，对之进行特别监管。这不仅涉及P2P平台，而且涉及余额宝等类银行机构。

对证券和期货市场的监管，主要以维持市场有效运行为主，重点表现为加强信息披露，保护投资者。对保险业的监管同样集中于消费者保护以及微观审慎监管。具体到互联网金融，就需要对市场的有序竞争(如“零佣金”等)进行认定，以保证市场有效运行，还要对网上基金销售平台进行信息披露等监管，以保护投资者利益。

除此之外，金融监管还有促进金融市场发展和鼓励创新的社会目标。如果监管为市场增加了不必要的成本，或做出市场进入的限制，金融市场的发展就会滞后，金融创新就会不足。对互联网金融进行监管，就要考虑监管的适度。

互联网金融会不断冲击金融业，使金融市场日益复杂，现有监管构架会越来越力不从心。

如何监管复杂金融市场

面对金融市场不断创新而带来的复杂性，如何监管，西方已经进行了探索。

2008年金融危机后，包括美国和英国在内的主要发达国家都进行了监管方面的反思，并积极推动金融监管改革。全球主流监管思路已经开始转向基于目标的监管(Objectives-based Regulation)构架，包括宏观审慎(Macro-prudential)、微观审慎(Micro-prudential)和商业行为(Business Conduct)监管。

宏观审慎监管往往由中央银行负责，关注宏观系统性风险，目的是保护金融的基础设施，确保金融市场平稳运行。这包括对支付系统、短期和隔夜信贷以及货币供给的管理。为实现市场稳定的监管目标，往往需要央行对市场进行干预，并成为交易的对手方。在2008年的金融危机中，央行以最后贷款人和流动性提供者的身份，对银行等金融机构实施了救助。尽管侧重宏观集成数据，对系统性重要的金融机构，宏观审慎监管仍需做直接监督，包括实地拜访。

微观审慎监管，是对微观个体进行监管，目的是防止金融机构出现资不抵债的情况。微观审慎监管往往基于法规和会计标准，具体监管手段包括对资本充足率、内部控制、记录保留、风险评估和关键在职人员的资格等做出要求。

商业行为监管的重点是保护消费者。这主要源于消费者与金融机构之间的信息不对称以及地位的不平等。消费者处于弱势，因此要受到保护。这方面的监管要求金融机构对利益冲突和风险等都进行披露，对员工进行培训以确保产品和服务适合客户需求，并要承担信托责任。商业行为监管涉及对法律法规条款的解读。

基于目标的监管构架，不会被行业或机构隔绝，相较于功能监管或行业监管，更加适应复杂的金融市场。

监管方面的一个反面例子是美国。美国的金融监管，被归于功能监管(Functional Regulation)，但实际上是更具分割性的基于机构之上的功能监管(Institutionally Based Functional Regulation)。它针对不同金融功能(如银行、保险、证券和期货)分别设立监管机构，并负责该金融功能领域的机构的所有方面的监管。仅银行业监管就被分割成几个机构：货币监理署、全国信用合作社协会(NationalCreditUnionAssociation)和美联储。

这种监管下，监管被按机构、行业或功能割裂，单个监管者没有动力对一个金融集团的整体健康进行监管，无法获取必要信息也无权对系统性风险进行监控。这种监管模式与当今全球混业经营的背景日益相悖。

应设置专门机构分别负责宏观审慎、微观审慎和商业行为三大监管目标。这样，每个监管机构都可以跨行业对金融机构进行监管，涵盖全部金融活动及功能。这种监管模式适用当今金融业混业经营的主流模式。

基于目标的金融监管构架，有单一监管者(SingleRegulator，如日本、新加坡以及金融监管改革之前的英国)和双峰监管(TwinPeaks,如澳大利亚、荷兰及监管改革后的英国)两种模式。单一监管者的构架简单，由一家监管机构负责所有金融监管。这曾经被认为是最优的监管构架，一度成为各国金融监管发展的主要趋势。但2008年的金融危机，使双峰监管成为各国首选。英国在金融危机后将金融服务局(FSA)拆分，分成审慎监管和商业行为监管两个部分，并将审慎监管并入英格兰银行，与市场稳定监管一起成为宏观审慎和微观审慎监管主体。美国财政部在关于金融监管改革的白皮书中，也将基于目标的监管作为推荐的监管体系。

目标监管适合于复杂的金融市场，有助于明确监管责任，充分共享信息以及对监管行动相互协调。单一监管者或双峰监管者的具体模式并不重要。

倒逼金融监管创新

西方由于监管不力，而陷入金融危机。中国在危机中独善其身，原因并不是监管制度的优越，而是中国金融市场比较简单，基本没有任何衍生品工具。

但是，互联网金融在各金融领域做出的大胆尝试，以及混业经营的快速发展，已经使中国的金融市场变得复杂，对中国现有机构性监管的构架构成挑战，在事实上倒逼着中国进行监管创新。中国可考虑目标监管。

中国目前“一行三会”的监管构架，属于上世纪90年代之前流行的监管体系。这种对银行、保险和证券市场(包括期货市场)各机构分别进行的监管，会造成监管在行业或机构间的隔离，只适用于简单的金融市场。

反观西方各国在过去数年进行的金融监管改革，都遵循了一个核心准则，就是加强各机构之间的合作与信息共享，建立起宏观审慎、微观审慎和商业行为(加强消费者保护)监管。这是对复杂金融市场做出的监管反应，值得中国借鉴。

中国以互联网金融为代表的金融市场发展，已经超前于监管。当前监管构架下，监管机构在信息收集、信息处理以及对系统性风险的认定上缺乏协调，产生了诸多监管漏洞。随着中国金融业改革的持续推进以及互联网技术更广泛地运用，金融混业经营的发展会更迅速，金融市场会更复杂，对监管的挑战也就更急迫。以阿里巴巴为例，在以支付宝为核心的各种业务相互打通后，已很难对之界定一个统一的监管。在现有监管构架下，阿里巴巴的支付业务归央行监管，余额宝的货币基金归证监会监管，其银行功能则归银监会。这种割离的监管及信息收集，不利于对一个机构的整体风险进行把握，也不利于进行系统性风险的判定。而一旦阿里在未来发展出更多新的金融业态，监管可能会更加被动。

互联网金融正在倒逼监管创新。中国不妨以此为契机，借鉴发达国家基于目标的监管框架，以央行为核心，联合各金融监管机构，尝试进行以宏观审慎、微观审慎及商业行为监管为基础的金融监管创新。这可为更长远的金融监管改革打下基础。

[Source]

本文系未央网专栏作者发表，属作者个人观点，不代表网站观点，未经许可严禁转载，违者必究！

本文为作者授权未央网发表，属作者个人观点，不代表网站观点，未经许可严禁转载，违者必究！

本文版权归原作者所有，如有侵权，请联系删除。