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三、以《公平信用报告法》为主的具体法律监管

（一）《公平信用报告法》（FCRA）

FCRA于1970年制定，1971年实施，在20世纪90年代以来进行了后续修订，主要包括1999年《金融服务现代化法》（GLBA）与2003年《公平与准确信用交易法》（FACTA）。FCRA旨在保护所有消费者的基本权利，确保信用报告的准确性。该法案规定了消费者报告代理机构即征信机构、信用报告使用者、信用信息原始提供者的行为准则，[28]征信机构必须保证在进行信息征集和使用过程中保持公正、客观，并做到对个人隐私权的尊重，这是数据征集和使用的基本原则。根据该法，消费者征信机构是指任何人（包括公司、合伙及法人）本着合作关系或为收取费用，就消费者各种资料加以搜集，做成消费者报告，以供第三人参考使用的人。[29]该法案授权联邦贸易委员会为主要的监管机构，但是其他联邦机构（如联邦储备委员会）也需要就该法案的实行监管其所负责的机构。

1、消费者调查报告的范围和信息的收集

FCRA中第603（d）条明确了消费者报告的范围。“消费者报告”是指信用报告机构提供的有关消费者的信用价值、信用状况、信用能力、信用品格、一般名誉、个人消费特点或生活方式的任何书面的、口头的或其他联系方式的信息，这些信息被部分或全部地运用或准备用于确定一个消费者某种资格的因素，这些信息包括正面信息和负面信息。

对于消费者信用报告收集的信息，FCRA没有进行过多限制，FCRA第607条（b）款要求消费者信用报告机构必须采取合理的程序收集和公开消费者的有关信息，以最大可能保证报告内容的准确性，避免提供不准确的或过失的信息。一般而言消费者信用报告包括四部分内容：第一，个人身份信息，如姓名、目前及之前的住所、社会保险号、出生日期、工作记录等；第二，信用历史，包括从电话公司到抵押权人的所有机构获得的个人贷款限额、分期付款情况和还款历史记录，以及最近 30 天内或更长时间的支付行为；第三，公开记录，包括所有涉及个人的破产公告和其他的法庭判决，比如离婚赡养权协议、税收留置权、逮捕记录等；第四，查询请求，即所有最近查阅该消费者个人记录的商业请求，但不包括消费者本人察看个人信用报告的请求。

同时，FCRA第603（d）条第（2）款规定了以下信息不被包含在消费者报告中，即在消费者信用报告中不能出现下列信息：任何仅包含制作机构与消费者之间的交易或经历信息的报告，享有共同所有权或因公司控制权而有附属关系的人之间进行的信息交换，信用卡或类似业务的发行人直接或间接作出的任何对信贷展期的授权或批准或其报告。这些信息或者是仅仅在制作机构与消费者之间存在，或者是属于不构成对消费者信用评价的信息，因此不被包含在消费者报告之中。

个人信用报告还包括“调查性消费者报告”，指的是报告或报告部分有关消费者品性、一般名誉、个人消费者特点或生活方式的信息，这些信息通过对该消费者的邻居、朋友、同事或其熟人以及对他有所了解的人进行访问而获得，但是当这些信息是直接从消费者债权人或消费者本人处获得时，则不包括那些直接从消费者债权人或消费者报告机构取得的具体的事实性消息。调查性消费者报告并不是随时都可以制作的，其制作必须是得到消费者的请求。同时，消费者报告机构不得为了准备调查性消费者报告而对消费者的就业目的进行调查，也不得提供未经核实的公开记载的信息。

个人的正面信息和负面信息都会被包含在个人信用报告之中，但是除了犯罪记录之外，个人的负面信息在经过一定的时间之后可以被删除，而个人的正面信息会被永久保存在个人信用报告之中。根据FCRA第605（a）条，下列信息不得被记载于个人信用报告之中：10年以上的破产信息，或7年以上的任何民事诉讼、民事判决、被捕记录、缴纳欠税滞纳金记录、被追收或被冲销坏账等负面记录，或任何已向机构表明自己身份的医疗信息提供者的名称、地址与电话号码（刑事犯罪记录不受7年时限的限制）。但是，如果需要申请超过15万美元的贷款或者保险金超过15万美元保险合同，或要申请工资超过7.5万美元的职位，那么以上的限制都不能适用，而需要将有关信息向相关人员或者机构披露。

2、信用报告的披露

在第614条中，FCRA要求征信机构对于超过3个月的消费者报告，在没有对其内容加以更新之前，不能反复公开。在第605条中，禁止公布过于陈旧的信息。第605条（d）—（f）要求在报告中应当包括特定的信息以提高报告内容的准确性。并且，信用报告机构所公开的信息不能超过或超出第604条所规定的内容。

FCRA第609条（a）（3）规定，根据消费者要求，信用报告机构必须公开涉及到该消费者的信用报告的内容及其最新收到的有关信息的名称，包括消费者报告和调查性消费者报告。明确的例外是有关消费者的信用评级或其他预测性的评价。按照第609（a）条第（2）款的规定，消费者信用报告机构必须在报告中说明信息的来源，以及FCRA中所规定的消费者的权利。[30]

FCRA第604条规定了消费者报告机构仅能在有限的情形中披露个人信用报告，除此之外不得用于其他任何民事、行政或刑事诉讼程序或者其他目的：（1）与信贷交易有关的业务，包括信用展期和审查个人账户；（2）签订保险合同时；（3）任何其他消费者主动进行的商业交易，而信用报告的使用人有合法的商业需要；（4）基于法院的要求，必须是应有管辖权的法院发出的命令，或者是应联邦大陪审团审理诉讼而发出的传票；（5）为就业目的，但是必须要得到消费者的事前同意（尽管对于联邦政府机构的安全审查来说并不需要），以及如果雇主由于该信用报告而决定不雇佣某人，那么必须要告知该消费者其做出决定所基于的特定信息；（6）按法律要求取得政府机构许可或授予其他利益的响应资格的信息；（7）为建立儿童抚养的个人支付能力或决定适当的支付水平，或者是应州或地方儿童抚养执行机构的要求。任何其他目的，需要法院的决议或该消费者的同意。不得因预见未来将会允许的目的而发布消费者报告。

消费者的医疗信息在未得到消费者的同意前不能被发送给借贷机构、保险公司或者其雇主。医疗信息的提供者必须要向征信机构表明其身份，其提供的信息才能被正确地保存，同时不会被随便披露。借贷机构不允许为做出借贷决定而去获取或者使用消费者的医疗信息。

3、消费者的异议权

信用报告中如果出现不正确的信息，征信机构只负有监督信息提供者采取相应措施的责任，对错误造成的结果本身不承担责任，FCRA要求征信机构运用合理的程序来保证最大化信息的准确性，将错误造成的结果的责任转往错误信息的提供者身上，同时鼓励消费者去发现信用报告的错误。

根据FCRA第604条和第606条，如果消费者对其档案中任何而信息的完整性和准确性提出争议，且消费者将该争议直接通知该机构，该机构必须自接到该通知之日起5个工作日内，将该争议信息的提供者确认的地址和方式向其提供一份通知书，该通知书必须包含该机构收到消费者争议通知有关的所有信息；同时在接到该通知之日起30日内免费进行重新调查，并将此及时通知所有相关争议信息的提供者，如果不重新进行调查，那么应在收到消费者异议后的30日内将该信息从报告中删除。此项权利的规定，一方面对征信机构信息的准确性起到监督作用；另一方面赋予消费者维护自己合法利益的权利。如果消费者报告机构合理地决定消费者提出的异议是无意义的或无关的，那么消费者报告机构可以终止调查，但应当及时通知消费者。如果信息是不准确或不完整或不能被证实的，那么征信机构应删除或者适当更正信息，而被删除后的信息除非提供信息的人证明该信息是完整的和准确的，征信机构不能再主动将其加入消费者的信用报告中。如果征信机构经过调查核实后仍不能解决争议，消费者仍然对信息有异议，可将争议性质的简短声明计入其档案，信用报告机构必须在以后包含该争议信息的任何消费者报告中，清楚地注明消费者对该信息提出争议，并附上消费者的声明。

4、民事责任

根据FCRA第607（d）条，征信机构在制作个人信用报告时，必须遵守合理的程序以最大限度地保证报告所涉之人的信息的准确性。同时，在提供个人信用报告时，征信机构必须要在确认了信用报告会在上述所提到的范围内进行使用才会提供个人信用报告，因此其在向新用户提供报告之前必须要最大程度地验证每个新用户的身份和使用目的。

消费者报告的使用人可能会根据消费者报告的内容对消费者作出不利决定（如拒绝借贷的请求），在信用报告中恶意包含了或为故意损害消费者权益而包含虚假信息的情况下，消费者才能对征信机构、信息的使用者、或任何向征信机构提供信息的人提起涉及信息报告的诽谤、侵犯隐私或过失侵权的诉讼。

因过失而违反该法的机关，负有支付消费者遭受的实际损害金额的赔偿、律师费及诉讼费的责任；因故意违反该法的组织或个人，除了要进行以上各项的支付外，还要增加惩罚性的损害赔偿。如果征信机构及其他机构出于故意或恶意的目的提供了错误的信用信息数据或拒绝当事人的知情请求，构成对个人名誉或隐私权的侵害，则要支付1万美元损害赔偿，这种赔偿属于精神损害赔偿。[31]过失违法的诉讼时效为责任产生起的2年；但是如果是故意不正确地表述按照法律规定向个人披露信息，或者该不正确表述的信息对于确立被告根据FCRA对该个人所负的责任是重要的，那么诉讼可以在发现该不正确表述之后的2年内提起。

除了个人可以对征信机构提起诉讼之外，联邦贸易委员会也可以在美国地区法院启动民事诉讼。联邦贸易委员会根据联邦贸易委员会法的规定可以强制有关征信机构和所有其他人遵守FCRA的规定。对于不公平行为或欺诈行为或商业活动，联邦贸易委员会可以根据FCRA第5B节规定采取强制措施，不考虑该主体是否在从事商业活动或符合联邦贸易委员会法的其他管辖条件。更进一步，联邦贸易委员会可在美国地区法院启动民事诉讼，对任何违反FCRA的人主张民事罚款。在此诉讼中，违法者每次违法承担的民事罚款将不超过2500美元。

5、刑事责任

FCRA针对以下两种危害性较为严重的行为，规定了刑事责任：第一是以欺诈方式获取他人信用信息的，任何人明知或故意地借欺诈手段从征信机构获得有关消费者的信息，应被单处或并处罚款或两年以下的监禁；第二是以征信机构的职员或雇员未经授权而故意对他人信用信息进行披露的，如果征信机构职员或雇员明知或故意地向未被授权接收该信息的人提供本机构文档中的信息，应被单处或并处罚款或2年监禁。[32]

（二）《金融服务现代化法》（GLBA）

GLBA于1999年颁布，标志着美国金融业混业经营时代的到来，它废除了禁止银行与任何从事证券业务的机构进行联营的规定，建立了一套允许银行、证券公司、保险公司和其他金融服务提供者之间可以联合经营、审慎管理的金融体系，金融机构可以设立金融控股公司、通过金融控股公司下属的子公司分别从事银行、证券、保险等业务，从而加强金融服务业的竞争并实现其他立法目的。出于对子公司在进行交叉营销和销售时可能会侵害客户隐私权的考虑，GLBA的第五章中设立了有关保护客户隐私的条款。

GLBA隐私条款强调对消费者权益的保障，规定金融机构有义务确保客户信息的安全与机密性。主要包括：

第一，金融机构在与消费者建立客户关系时，以及在此关系存续期间，必须每年都以书面或电子文档形式清楚明确地告知消费者有关其向联营机构和非联营第三方披露非公开个人信息的具体政策和程序。

第二，消费者有选择拒绝（opt-out）金融机构将其非公开个人信息与非联营第三方分享的权利，或拒绝部分非公开个人信息与联营机构分享。当金融机构在与消费者建立信用交易关系（接收消费者储蓄、向消费者贷款或发放信用卡）时，必须告知消费者其信息公开或分享政策，包括拟向谁公开、所要公开信息的目录、消费者的选择权（可以选择同意或不同意金融机构向征信机构公开其信息）等，消费者如果不同意公开，必须明确提出不同意金融机构将其信息向征信机构公开的要求，否则将被视为同意公开，但在金融机构将数据公开前，应当给消费者留出必要的反应时间。

第三，禁止金融机构将客户的存款、交易及信用卡账户号码披露给非联营第三方用于电话营销和直接邮售等营销活动。[33]

（三）《公平与准确信用交易法》（FACTA）

FACTA关注了在FCRA中未被关注的身份盗窃行为，该法案的出台为预防消费者身份遭非法盗用提供了新的法律武器，旨在打击欺诈消费者的行为和身份盗窃行为，向受害者提供法律的援助。FACTA适用于“所有使用用户报告的个人以及无论规模大小的企业，任何企业或个人欲将用户报告用于商业目的都应该服从于该法案的要求。”对于预防身份盗窃的行为，FACTA主要设置了以下机制[34]：

第一，FACTA规定消费者获得其信用报告的权利。消费者通过邮件或者电话订阅之后，每年可以从任一全国性的征信机构（即三大征信机构，Experian、Equifax、Trans Union）中获得一份免费信用报告，如果希望获得其他机构的信用报告，那么就需要付费。但是如果消费者因为某一信用报告中的信息而获得了负面的结果，如未能成功申请到贷款，那么该消费者有权获得该份信用报告。同时对于信用评分，消费者一般需要付费才能获得。[35]

第二，一旦怀疑自己可能已成诈骗受害者，消费者可以联系向其提供消费报告的征信机构在其文件夹中设置提示。要设置这样的提示，消费者必须要向征信机构提供自身账号的证明文件。诈骗提示的有效期限是90天，但是如果消费者提供了警方报告说明其为潜在的诈骗受害者，那么该时限可以延长至7年。在诈骗提示期间，信贷机构在向征信机构要求取得贷款申请者的信用信息时，那么必须要通过给该消费者打电话或者其他必要的程序来确认该请求。

第三，采用个人账户截断，以此保证消费者账户不会因疏忽而泄露。FATCA规定信用卡和借记卡收据中不能显示该卡号5位以上的数字，在收据上也不能显示持卡人所持卡的到期日期。但是在仅能用手写或复印的方式来记录该信用卡或借记卡的卡号信息，那么这一截断手段就无法使用了。

第四，建立合理消费者报告销毁程序。联邦贸易委员会为此出台了相关文件规制征信机构及银行、保险公司、雇主、政府机构、抵押经纪人等消费者报告销毁程序，要求使用合理和适当的方式进行处置，防止消费者报告中的信息未经授权而被访问或被使用。[36]

四、小结

根据前述对于美国征信监管模式的论述以及在FCRA之下具体的监管，美国征信机构监管体制呈现以下特点：

第一，针对个人信用信息进行专门的立法。美国征信业有着悠久的发展历史，在征信行业发展的同时，逐步形成了完备的征信立法体系。美国针对个人征信制定了专门的法律，使征信活动的每一个环节都有专门的法律进行调整。前述已经列举了美国法律中专门针对个人征信的法案，这些法案用以规范金融机构的授信和个人征信机构的业务行为，构成了美国个人征信体系正常运转的法律环境。[37]如此，美国的消费者在发现信用报告出错的情形下不必求助于名誉权，而可以直接依据专门的法律进行起诉。

第二，监管职权分散，实行多部门共同监管。美国个人征信行业是由于市场需求自发产生和发展壮大的，政府没有设置特殊的经营许可，不参与征信行业的投资和征信活动的组织。因此美国联邦政府没有设立个人征信专门的监管机构，与征信有关的监管职权是由有关个人征信立法而授权给相关部门的。尽管在《法案》出台后成立的CFPB在一定程度上将分散的监管权集中在其手中，但实际上仍然是“多头监管”的其中一环，CFPB仅仅是负责监管其中的部分个人征信机构。一方面，由于征信机构对信息的收集涉及了银行、保险公司等多个行业，将监管权分散在各个部门有利于更加全面地对征信机构进行监管；另一方面，监管权过于分散可能会使得不同部门之间的监管权有所重合，在现实中可能会出现空白监管或者监管重合的情形。

第三，保障信息自由流通。美国个人征信制度是在市场发展中自发形成的，而征信业的发展反过来又促进了美国经济的发展，美国经济的快速发展很大程度上也是得益于信用工具的充分应用。[38]因此，相比于更加严格保护个人隐私的欧洲[39]来说，美国更加强调流通与利用是信息的价值所在。对应于私营个人征信机构为主的美国市场，美国政府并不进行特别管制，而是重视发挥行业自律机制的作用。

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[1]《美国征信业研究分析》，中文互联网数据资讯中心，http://www.199it.com/archives/299552.html，最后访问日期：2014年12月22日。

[2]个人征信机构，即为对消费者信用进行评估的机构，在美国叫信用局（credit bureau）或消费者信用报告机构，在本文统称为“征信机构”。

[3]方正证券：《美国个人征信行业发展研究》，http://pg.jrj.com.cn/acc/Res/CN_RES/INDUS/2014/6/22/6ec31da1-55b3-4c08-af6d-be0907dae653.pdf，最后访问日期：2015年3月18日。

[4] Robert Hunt, A Century of Consumer Credit Reporting in America, FRB Philadelphia Working Paper No. 05-13,http://ssrn.com/abstract=757929 (1005).

[5]郑磊：“国外征信体系模式”，载《金融博览》2013年02期。

[6] http://www.occ.gov/topics/consumer-protection/truth-in-lending/index-truth-in-lending.html，最后访问日期：2015年3月18日。

[7] https://www.ftc.gov/sites/default/files/fcb.pdf，最后访问日期：2015年3月18日。

[8] http://www.consumerfinance.gov/hmda/learn-more，最后访问日期：2015年3月18日。

[9] http://www.federalreserve.gov/communitydev/cra_about.htm，最后访问日期：2015年3月18日。

[10] https://www.ftc.gov/enforcement/rules/rulemaking-regulatory-reform-proceedings/fair-debt-collection-practices-act-text，最后访问日期：2015年3月18日。

[11] https://www.fdic.gov/regulations/laws/rules/6500-1350.html，最后访问日期：2015年3月18日。

[12] https://www.fdic.gov/regulations/laws/rules/8000-2200.html，最后访问日期：2015年3月18日。

[13] https://www.fdic.gov/regulations/laws/rules/8000-4100.html，最后访问日期：2015年3月18日。

[14] https://www.ftc.gov/enforcement/statutes/home-equity-loan-consumer-protection-act，最后访问日期：2015年3月18日。

[15] https://www.ftc.gov/enforcement/statutes/credit-repair-organizations-act，最后访问日期：2015年3月18日。

[16]李清池、郭雳：《信用征信法律框架研究》，第51页，经济日报出版社2008年版。

[17]李清池、郭雳：《信用征信法律框架研究》，第53-54页，经济日报出版社2008年版。

[18] HUNT, Robert M, Development and regulation of consumer credit reporting in the United States, The economics of consumer credit301(2006).

[19]参照艾茜：《个人征信法律制度研究》，第94-96页，法律出版社2008年版。

[20]《美国法典》第15卷第1681节。

[21]参见蔡瑞琪：“美国信用消费者保护体系简介及其对中国的借鉴”，载《企业经济》2005年第6期。

[22]姜天怡、张舒伦：“美国金融监管改革法案对征信业的影响及对我国的启示”,载《征信》2012年第2期。

[23] https://www.ftc.gov/news-events/press-releases/2012/01/federal-trade-commission-consumer-financial-protection-bureau，最后访问日期：2015年3月18日。

[24]参见两份备忘录：MEMORANDUM OF UNDERSTANDING BETWEEN THE CONSUMER FINANCIAL PROTECTION BUREAU AND THE FEDERAL TRADE COMMISSION，全文可见https://www.ftc.gov/system/files/120123ftc-cfpb-mou.pdf，最后访问日期：2015年3月18日；MEMORANDUM OF UNDERSTANDING BETWEEN THE CONSUMER FINANCIAL PROTECTION BUREAU AND THE FEDERAL TRADE COMMISSION (March 2015 – March 2018)，全文可见https://www.ftc.gov/system/files/documents/cooperation_agreements/150312ftc-cfpb-mou.pdf

[25] https://www.ftc.gov/policy/cooperation-agreements/ftc-cfpb-interagency-cooperation-agreement，最后访问日期：2015年3月18日。

[26] CFPB to Supervise Credit Reporting，全文可见http://www.consumerfinance.gov/newsroom/consumer-financial-protection-bureau-to-superivse-credit-reporting/，最后访问日期：2015年3月19日。

[27] CFPB Now Taking Complaints on Credit Reporting，全文可见http://www.consumerfinance.gov/newsroom/consumer-financial-protection-bureau-now-taking-complaints-on-credit-reporting/，最后访问日期：2015年3月19日。

[28]魏刚：“美国征信体系建设的经验”，载《金融时报》2013年。

[29]艾茜：《个人征信法律制度研究》，第93页，法律出版社2008年版。

[30]张为华：《美国消费者保护法》，第79页，中国法制出版社2000年版。

[31]蓝寿荣：“试析美国个人信用的法律规制”，载《国际金融研究》2003年第2期。

[32]艾茜：《个人征信法律制度研究》，第174页，法律出版社2008年版。

[33]鲁明易、黄嘉璐：“美国<金融服务现代化法>隐私条款述评及启示”，载《金融理论与实践》2005年第4期。

[34]https://www.privacyrights.org/facts-facta-fair-and-accurate-credit-transactions-act#2，最后访问日期：2015年3月12日。

[35]HUNT, Robert M, Development and regulation of consumer credit reporting in the United States, The economics of consumer credit301(2006).

[36]https://www.ftc.gov/tips-advice/business-center/guidance/disposing-consumer-report-information-rule-tells-how，最后访问日期：2015年3月12日。

[37]邹贝：《个人信用征信监管制度研究》，湖南大学硕士论文，2011年。

[38]Mark Furletti， An Overview and History of Credit Reporting, 9 Federal Reserve Bank of Philadelphia 8（2002）.

[39]欧洲强调对个人权利的保护，公共信用机构和公共信用登记系统一般坚持为参与机构保密和保护私人隐私的原则，只有出于提供贷款审查目的才会以汇总形式向其他机构提供参与机构发送的数据。

 

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