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三、互联网金融的机构监管和监管协调

互联网金融的机构监管的隐含前提是， 可以对互联网金融机构进行分类， 并且同类机构从事类似业务， 产生类似风险， 因此适用于类似监管。但部分互联网金融活动已经出现了混业特征。在这种情况下， 就需要根据互联网金融机构具体的业务、风险， 从功能监管角度制定监管措施， 并加强监管协调。

（一） 互联网金融的机构监管

我们认为， 根据各种互联网金融机构在支付、信息处理、资源配置上的差异， 可以将现有互联网金融机构划分成五种主要类型： （1） 金融互联网化， 包括网络银行、手机银行、网络证券公司、网络金融交易平台、金融产品的网络销售； （2） 移动支付与第三方支付； （3） 基于大数据的网络贷款（以阿里小贷为代表）； （4） P2P 网络贷款； （5） 众筹融资（谢平、邹传伟、刘海二，2014）。

1. 对金融互联网化、基于大数据的网络贷款的监管

首先， 在金融互联网化方面， 网络银行、手机银行、网络证券公司、网络保险公司和网络金融交易平台等主要体现互联网对银行、证券公司、保险公司和交易所等物理网点和人工服务的替代。基于大数据的网络贷款， 不管是以银行为载体， 还是以小贷公司为载体， 主要是改进贷款评估中的信息处理环节。与传统金融中介和市场相比， 这些互联网金融机构在金融功能和风险特征上没有本质差异， 所以针对传统金融中介和市场的监管框架和措施都适用， 但需要加强对信息科技风险的监管。其次， 对金融产品的网络销售， 监管重点是金融消费者保护。

2. 对移动支付与第三方支付的监管

首先， 对移动支付和第三方支付， 我国已经建立起一定的监管框架， 包括《反洗钱法》、《电子签名法》和《关于规范商业预付卡管理的意见》等法律法规， 以及中国人民银行的《非金融机构支付服务管理办法》、《支付机构预付卡业务管理办法》、《支付机构客户备付金存管办法》和《银行卡收单业务管理办法》等规章制度。

其次， 对以余额宝为代表的“第三方支付+货币市场基金” 合作产品， 鉴于可能的流动性风险（见前文）， 应参考美国在本轮国际金融危机后对货币市场基金的监管措施： （1） 要求这类产品如实向投资者揭示风险， 避免投资者形成货币市场基金永不亏损的错误预期。《证券投资基金销售管理办法》对此有明文规定。（2） 要求这类产品如实披露头寸分布信息（包括证券品种、发行人、交易对手、金额、期限、评级等维度， 不一定是每个头寸的详细信息） 和资金申购、赎回信息。（3） 要求这类产品满足平均期限、评级和投资集中度等方面的限制条件， 确保有充足的流动性储备来应付压力情景下投资者的大额赎回。

3. 对P2P 网络贷款的监管

如果P2P 网络贷款走纯粹平台模式（既不承担与贷款有关的信用风险， 也不进行流动性或期限转换）， 而且投资者风险足够分散， 对P2P 平台本身不需要引入审慎监管。这方面的代表是美国。以Lending Club 和Prosper 为代表的美国P2P 网络贷款具有以下特点： （1） 投资人和借款人之间不存在直接债权债务关系， 投资人购买的是P2P 平台按美国证券法注册发行的票据（或收益权凭证）， 而给借款人的贷款则先由第三方银行提供， 再转让给P2P 平台； （2） 票据和贷款之间存在镜像关系， 借款人每个月对贷款本息偿付多少， P2P 平台就向持有对应票据的投资人支付多少； （3） 如果借款人对贷款违约， 对应票据的持有人不会收到P2P 平台的支付（即P2P 平台不对投资人提供担保）， 但这不构成P2P平台自身违约； （4） 个人征信信息发达， P2P 平台不用开展大量线下尽职调查。在这些情况下， 美国SEC 是P2P 网络贷款的主要监管者， 而且SEC 监管的重点是信息披露， 而非P2P 平台的运营情况。P2P平台必须在发行说明书中不断更新每一笔票据的信息， 包括对应贷款的条款、借款人的匿名信息等。

我国P2P 网络贷款与美国同业有显著差异： （1） 个人征信系统不完善， 线上信息不足以满足信用评估的需求（饶越， 2014）， P2P 平台普遍开展线下尽职调查； （2） 老百姓习惯了“刚性兑付”， 没有担保很难吸引投资者， P2P 平台普遍划拨部分收入到风险储备池， 用于保障投资者的本金； （3） 部分P2P 平台采用“专业放贷人+债权转让” 模式， 目标是更好地联结借款者的资金需求和投资者的理财需求， 主动、批量开展业务， 而非被动等待各自匹配， 但容易演变成为“资金池”；（4） 大量开展线下推广活动， 金融消费者保护亟待加强。总的来说， 我国P2P 网络贷款更接近互联网上的民间借贷。目前， 我国P2P 网络贷款无论在机构数量上， 还是在促成的贷款金额上， 都超过了其他国家， 整个行业鱼龙混杂， 风险事件频发。我们认为， 要以“放开准入， 活动留痕， 事后追责” 理念， 加强对P2P 网络贷款的监管。

第一， 准入监管。要对P2P 平台的经营条件、股东、董监事和管理层设定基本的准入标准。要建立“谁批设机构， 谁负责风险处置” 的机制。

第二， 运营监管。P2P 平台仅从事金融信息服务， 在投资者和借款者之间建立直接对应的借贷关系， 不能直接参与借贷活动。P2P 平台如果通过风险储备池等方式承担了贷款的信用风险， 必须符合与银行资产损失准备金、资本相当的审慎标准（见前文）。P2P 平台必须隔离自有资金与客户资金， 了解自己的客户， 建立合格投资者制度， 不能有虚假宣传或误导陈述。

第三， 信息监管。P2P 平台必须完整、真实地保存客户和借贷交易信息， 以备事后追责， 并且不能利用客户信息从事超出法律许可或未经客户授权的活动。P2P 平台要充分披露信息（包括P2P平台的经营信息） 和揭示风险， 保障客户的知情权和选择权。P2P 平台的股东或员工在自家平台上融资， 也要如实披露， 防止利益冲突和关联交易。

4. 对众筹融资的监管

目前， 我国因为证券法对投资人数的限制， 众筹融资更接近“预售+团购”， 不能服务中小企业的股权融资， 但也不会产生很大金融风险。将来， 我国如果允许众筹融资以股权形式给予投资者回报， 就需要将众筹融资纳入证券监管。

在这方面， 美国《JOBS 法案》② 值得借鉴， 主要包括三方面限制。（1） 对发行人的限制。如要在美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission， SEC） 备案， 向投资者和众筹融资平台披露规定信息， 且每年通过众筹融资平台募资的总额不超过100 万美元。（2） 对众筹融资平台的限制。如必须在SEC 登记为经纪商或“融资门户”， 必须在自律监管组织注册； 在融资预定目标未能完成时， 不得将所筹资金给予发行人（即融资阀值机制）。（3） 对投资者的限制（即投资者适当性监管）。如果个人投资者年收入或净资产少于10 万美元， 则投资限额为2000 美元或者年收入或净资产5%中的高者； 如果个人投资者年收入或净资产中某项达到或超过10 万美元， 则投资限额为该年收入或净资产的10%。

（二） 互联网金融的监管协调

目前， 我国采取银行、证券、保险“分业经营， 分业监管” 框架， 同时金融监管权高度集中在中央政府。但部分互联网金融活动已经出现了混业特征。比如， 在金融产品的网络销售中， 银行理财产品、证券投资产品、基金、保险产品、信托产品完全可以通过同一个网络平台销售。又如， 以余额宝为代表的“第三方支付+货币市场基金” 合作产品就同时涉足支付业和证券业， 在一定的意义上还涉及广义货币创造。另外， 互联网金融机构大量涌现， 规模小而分散， 业务模式层出不穷， 统一的中央金融监管可能鞭长莫及。所以， 互联网金融机构的牌照发放、日常监管和风险处置责任， 在不同政府部门（主要是“一行三会” 和工信部） 之间如何分担， 在中央与地方政府之间如何分担， 是非常复杂的问题。

2013 年8 月， 国务院为进一步加强金融监管协调， 保障金融业稳健运行， 同意建立由中国人民银行牵头的金融监管协调部际联系会议制度， 职责之一就是“交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调”。这实际上为互联网金融的监管协调搭建了制度框架。

四、结论

我们认为， 互联网金融监管要把握以下五个要点。

1. 监管的必要性。对互联网金融， 不能因为发展不成熟就采取自由放任的监管理念， 应该以监管促发展， 在一定的底线思维和监管红线下， 鼓励互联网金融创新。

2. 监管的一般性。对互联网金融， 金融风险和外部性等概念仍然适用， 侵犯金融消费者权益的问题仍然存在。因此， 互联网金融监管的基础理论与传统金融没有显著差异， 审慎监管、行为监管、金融消费者保护等主要监管方式也都适用。

3. 监管的特殊性。互联网金融的信息技术风险更为突出， “长尾” 风险使金融消费者保护尤为重要， 在互联网金融监管中要特别注意。

4. 监管的一致性。互联网金融机构如果实现了类似于传统金融的功能， 就应该接受与传统金融相同的监管； 不同的互联网金融机构如果从事了相同的业务， 产生了相同的风险， 就应该受到相同的监管。

5. 监管的差异性。对不同类型的互联网金融机构， 要在风险识别的基础上分类施策， 但在涉及混业经营的领域要加强监管协调。

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① 目前， “一行三会” 均已成立金融消费者保护司局。

​② 全称Jumpstart Our Business Startups Act， 2012 年4 月通过。

参考文献：

[1] 饶越. 互联网金融的实际运行与监管体系催生[J]. 改革， 2014 （3）： 56-63

[2] 盛松成， 张璇. 余额宝与存款准备金管理， 财新网[EB/OL]. http://oppinion.caixin.com/2014-03-18/100653244.html

[3] 谢平， 邹传伟. 互联网金融模式研究[J]. 金融研究， 2012 （12）： 11-22

[4] 谢平， 邹传伟. 银行宏观审慎监管的基础理论研究[M]. 北京： 中国金融出版社， 2013： 43-68， 170-173

[5] 谢平， 邹传伟， 刘海二. 互联网金融手册[M]. 北京： 中国人民大学出版社， 2014： 209-229

[6] 禹钟华， 祁洞之. 对全球金融监管的逻辑分析与历史分析[J]. 国际金融研究， 2013 （3）： 41-47

[7] 阎庆民. 银行业金融机构信息科技风险监管研究[M]. 北京： 中国金融出版社， 2013： 1-10

[8] 郑超愚， 蔡浩仪， 徐忠. 外部性、不确定性、非对称信息与金融监管[J]. 经济研究， 2000 （9）： 67-73

[9] UK FSA. The Turner Review：A Regulatory Response to the Global Banking Crisis [EB/OL]. http://www.fsa.gov.uk/pubs/other/turner_review.pdf March 2009

[Source]

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