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三、秩序与创新：加密数字货币和区块链在金融行业应用的监管启示

（一）建立非法定数字货币的基本监管制度框架体系

2013年12月，中国人民银行等五部委联合发文（简称“五部委通知”），确定了比特币的监管框架：

一是明确加密数字货币性质。比特币是一种特定的虚拟商品，不具有法偿性与强制性等货币属性，并不是真正意义的货币，不具有与货币等同的法律地位，不能且不应作为货币在市场上流通使用。但是，比特币交易作为一种互联网上的商品买卖行为，普通民众在自担风险的前提下拥有参与的自由。

二是隔离正规金融服务。各金融机构和支付机构不得以比特币为产品或服务定价，不得买卖或作为中央对手买卖比特币，不得承保与比特币相关的保险业务或将比特币纳入保险责任范围，不得直接或间接为客户提供其他与比特币相关的服务。

三是加强平台监管。作为比特币主要交易平台的比特币互联网站，应当根据《中华人民共和国电信条例》和《互联网信息服务管理办法》的规定，依法在电信管理机构备案。同时，针对比特币具有较高的洗钱风险和被犯罪分子利用的风险，交易平台应切实履行反洗钱义务。

五部委通知将比特币定义为商品而非法定货币与其他主要国家一致，通过隔离正规金融机构，在一定程度上建立了比特币等非法定数字货币与正规金融活动之间的防火墙，降低了随后比特币价格大幅波动时对正规金融服务的冲击。但是，通过部门规章规范比特币交易的缺点也是显而易见的。

由于缺乏通过法律或者法规确定的准入门槛和与之配套的监管制度，导致具有商业性质的大规模比特币交易长期游离在监管之外。监管部门只能通过约谈、风险提示、发布公告（如《关于防范代币发行融资风险的公告》）等柔性方式规范与非法定数字货币相关的发行或者交易行为，难以通过强有力的处罚机制约束和限制平台或者个体违规。为此，有必要系统研究制定针对非法定数字货币的基本监管制度，在扩大现有法律有关“证券”等概念范围，规范解决ICO问题的同时，明确界定非法定数字货币经纪业务、非法定数字货币平台业务、非法定数字货币信息中介业务和非法定数字货币自营业务，根据不同的业务类型设定准入门槛、业务规则并辅之以相应的监管和处罚制度，加强投资者保护，逐步建立非法定数字货币的基本监管制度体系。

（二）尽快完成法定数字货币的顶层设计与初步示范

有别于针对比特币等非法定数字货币采取的审慎态度，监管机构认为法定数字货币是历史发展的必然，央行必须推动发行数字货币，最大限度地提升支付交易的便利性和安全性。央行对法定数字货币的形态和运行框架等问题已形成了初步的研究成果，并将在此基础上进一步探讨技术细节，发展法定数字货币的发行和流通体系。但是，考虑到法定数字货币可能对金融体系乃至国民经济产生的深远影响，监管机构必须审慎择时，并在推出中国版法定数字货币的同时，颁布与之配套的发行、流通、兑换和监管制度，形成完整的加密数字货币监管框架，积极防范金融风险，为在极端情况下采取应对措施做好前期准备，留足央行进行直接市场干预的技术、规则与法律空间。否则，一旦发生超出央行控制范围（例如，跨国交易或海外交易）与能力的风险事件，后果将不堪设想。

同时，为了防范法定数字货币可能对整个金融系统的负面影响，监管部门可以考虑与大型金融科技公司进行技术和渠道方面的合作，构建稳固的监管沙盒，将法定数字货币应用于特定地区的特定领域，包括在工商、税务、交通等公共管理领域和煤气、供电、供水等公共服务领域率先接受数字货币进行线上支付，形成小范围、小领域的可控闭环。待初步试验成功之后，再逐步向外围推广。

（三）加强监管机构在金融业应用区块链上的国际协调

除了数字货币之外，区块链技术在银行、证券、保险和支付领域仍然有非常广泛的发展空间。为此，主要国际金融机构通过组成投资团队与金融科技企业合作等方式（例如，囊括40多家大型国际银行与科技公司的R3 CEV开展区块链领域的深度合作），探索区块链技术在金融行业的商业应用，场景逐年递增，涉及跨境支付与结算、票据与供应链金融、证券发行与交易、客户征信与反欺诈等领域。由于这些商业应用形式尚未大范围推广，在是否应出台针对性的监管措施以及如何监管区块链技术与金融业结合形成的新型商业模式方面，各国监管机构短时间内不会表态，该策略同样也适用于中国。从根本上说，金融业应用区块链技术形成的新型交易结构是否能够取代以及在多大程度上替代当前中心化的商业模式仍然需要时间观察。伦敦、新加坡、香港、瑞士等主要金融中心为吸引国际金融资本转移可能进一步放松管制，这为区块链技术与金融业结合创造了监管新型商业模式的海外场景。

考虑到区块链技术对金融机构业务模式可能产生的深远影响，中国金融业可能在个别领域具有了初步挑战传统国际金融机构霸主地位的可能，监管部门可以尝试推动国有金融机构与大型金融科技公司合作将区块链技术应用于跨境支付等领域，或者在一些新兴领域进行尝试，并借助于大型互联网公司在大数据、云计算和人工智能等方面的技术储备，不断提高监管能力，积极推广监管科技（Regtech），降低金融机构应用区块链等新技术的合规成本，提升中国金融服务业和金融科技在全球的竞争力。

（四）重点打击违法犯罪行为

区块链技术在金融业的应用，可能导致监管机构在某些业态下无从获取相关交易信息，在一定范围内形成了监管真空，成为某些犯罪行为的孳生地。近年来，与加密数字货币密切相关的黑市交易（例如，美国臭名昭著的“丝绸之路”）、洗钱和恐怖主义融资行为不断增加，犯罪分子利用区块链技术隐蔽性高、难以察觉的特点，在监管的灰色地带，大规模从事违法犯罪行为，已经成为各国乃至国际刑事司法力量重点打击的对象。同时，区块链技术本身的神秘性和复杂性，以及比特币等非法定数字货币交易价格在短短数年内的暴涨，也成为不法分子打着高科技和颠覆性的旗号，借助社交媒体进行非法集资和网络诈骗的新常态。

对此，金融监管部门可以考虑与公检法系统通力配合，并提供必要的技术与信息支持，合力打击洗钱、恐怖融资、集资诈骗、非法或变相吸收公众存款等违法犯罪行为，坚决维护金融市场秩序。

作者：史广龙 腾讯研究院金融研究中心

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