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2018年4月23日，公安部参加了银监会召开的查处非法集资的专项会议。在专项会议上，公安部提示了十种新的非法集资形式，其中就包括了以投资“虚拟货币”、“区块链”等为幌子的集资行为。此次公安部的公开点名是否意味着代币融资项目专项整治行动的临近？本文将根据对过往P2P网贷平台、邮币卡、第三方支付业务等行业已经进行的专项整治行动的分析，以期对“虚拟货币”、“区块链”项目或有可能开展的清理整顿工作有所借鉴。

一、P2P网贷专项整治

互联网金融领域中，尤其是网贷机构在中国的发展经历了野蛮生长的高潮到规范整治的低谷，行业发展之初由于暴利诱惑、监管缺失导致以资金池、自融、拆标、不规范经营等问题集中爆发，2015年11月开始集中爆发震惊全国的“e租宝”、“大大”、“中晋”等案件，涉案金额巨大且涉案人数众多。案件爆发后不久，2015年12月28日，银监会会同工业和信息化部、公安部、国家互联网信息办公室等部门起草发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），在《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》的基础上首次明确发布了对网络借贷信息中介平台的业务定性及规范要求，监管部门正式介入。值得注意的是，公安部参与起草《征求意见稿》，并在《征求意见稿》中明确了其担负打击金融犯罪的职责。在《征求意见稿》发布后不久，即2016年4月13日，银监会发布了关于印发《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》的通知，协同公安部等部门成立了网贷风险专项整治工作领导小组，由此拉起我国互联网金融风险专项整治工作的序幕。期间大量违规平台跑路、倒闭或被查处，据网贷之家统计，全国网贷平台数量从最初的5000多家，到现在仅剩1883家，且类似于“钱宝”、“善林金融”之类的案件层出不穷，此项工作目前仍然在进行中，并且在各地网贷平台登记备案完成后，存量平台会更少。

二、邮币卡整治行动

2015年9月16日，中港事件的爆发暴露了邮币卡行业监管缺失的巨大隐患，交易所凭空发行新票、任意发布虚假广告、故意拉高票价以及交易所资质不健全、坐庄经营等问题特别严重。从中港事件爆发，到福建海丝邮币卡开业7天就关闭交易平台，再到海西邮币卡骗局风波，邮币卡交易违法事件越来越多，监管整顿随之而来，2017年1月9日，清整联办〔2017〕30号文（《关于印发〈清理整顿各类交易场所部际联席会议第三次会议纪要〉的通知》）出台，文中提到要求各部门限制停止邮币卡违规交易。

2017年8月2日，清理整顿各类交易场所部际联席会议办公室向包括高法院、高检院、公安部、财政部在内的十几个部门印发了《邮币卡类交易场所清理整顿工作专题会议纪要》的通知，指出邮币卡电子盘交易不仅直接违反国务院文件规定，且大多存在欺诈、做庄交易、操纵价格、客损分成等行为，涉嫌严重违法犯罪，要求对邮币卡类交易场所一律停业整顿，不得继续开展交易。公安部经侦局和刑侦局参与了此次会议。在其后进行的全国范围之内的清理整顿过程中，各地有大量的交易所关闭且有相当数量的交易所及人员涉嫌犯罪被立案侦查。

三、第三方支付业务专项整治

2009年，中国第三方支付市场规模达到5766亿元，与支付相关的企业达到300家以上。但由于相关监管政策不够完善，第三方支付行业中挪用客户备付金，非法套现、诈骗等行为接连发生，整个支付行业较为混乱。

2010年6月14日，中国人民银行正式公布了《非金融机构支付服务管理办法》，第三方支付业务逐渐走向规范，但行业在后来的发展中依然存在很多问题，尤其以“二清”机构恶性跑路事件尤为突出，这些机构侵占本应转入商户账户的交易款并且卷款跑路，直接损害了商户和支付机构的利益，甚至伤害到国家正常的资金清算流转。

2016年4月13日，中国人民银行、公安部等十四个部门联合发布了《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》的通知，要求排查梳理无证机构名单及相关信息，关闭为无证机构提供的交易处理和资金结算通道，对违规商业银行、支付机构依法追究责任。

2017年6月2日，最高人民检察院发布了《最高检关于办理涉互联网金融犯罪案件有关问题座谈会纪要》，纪要指出，未取得支付业务许可从事支付业务的行为，违反《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第四条第一款第（三）、（四）项的规定，破坏了支付结算业务许可制度，危害支付市场秩序和安全，情节严重的，适用刑法第二百二十五条第（三）项，以非法经营罪追究刑事责任。自此，“二清”机构的违法支付行为正式被定性为刑事犯罪。

值得注意的是，在2016、2017年的整顿过程中，数家违规机构都遭受巨额罚款，易宝支付、通联支付和银联商务都因在央行检查银行卡收单业务检查中被发现存在未落实商户实名制、变造银行卡交易信息、为无证机构提供交易接口、通过非客户备付金账户存放并划转客户备付金、外包服务管理不规范等严重违规现象。从第一批续展决定至今，央行共注销了 28 张支付牌照，目前市场上存量支付牌照为仅剩243 张。

四、代币融资专项整治行动渐行渐近？

毫无疑问，2017年9月4日七部委联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》紧急叫停国内彼时发展的如火如荼的代币融资活动踩了一个紧急刹车。公告全面禁止代币融资行为并要求已发行项目逐步清退。近期，相关媒体报道称“央行称全国摸排出的ICO平台和比特币等虚拟货币交易场所已基本实现无风险退出。”根据此报道甚至有人认为政府关于代币融资的政策、整治行动可能会逐渐退出。笔者对此深不以为然，在4月23日的联席会议上公安部相关负责人称，防范非法集资需要全社会增强风险意识、携手防范抵制。他还警示道，如遇有以下情形之一的“投资”、“理财”项目，广大群众务必警惕：

1.以“看广告、赚外快”、“消费返利”等为幌子的；

2.以投资境外股权、期权、外汇、贵金属等为幌子的；

3.以投资养老产业可获高额回报或“免费”养老为幌子的；

4.以私募入股、合伙办企业为幌子，但不办理企业工商注册登记的；

5.以投资“虚拟货币”、“区块链”等为幌子的；

6.以“扶贫”、“慈善”、“互助”等为幌子的；

7.在街头、商超发放广告的；

8.以组织考察、旅游、讲座等方式招揽老年群众的；

9.“投资”、“理财”公司、网站及服务器在境外的；

10.要求以现金方式向个人账户、境外账户缴纳投资款的。

以投资“虚拟货币”、“区块链”等为幌子的代币融资赫然在列！且关键是现实中媒体不时爆料出区块链项目因涉嫌欺诈而在中国被立案调查的事件，社会负面反响剧烈。

代币融资项目的发展同P2P网贷平台、邮币卡、第三方支付行业发展初期有非常多的相似之处：（1）都经历了野蛮生长时期，随后因乱象丛生引起监管的关注；（2）爆发了众多的负面影响事件，如欺诈、非法吸收公众存款等；（3）监管部门前期都出具了禁止性规范措施，但此类规范的出台可能并未达到显著治理结果；（4）进行一场针对性极强的专项整治行动显得尤为必要。

从P2P网贷平台、邮币卡、第三方支付业务的整治活动中可以看出，公安部门的参与往往意味着后续可能会有整治行动。2018年4月23日公安部参加的查处非法集资的专项会议虽然没有明确指出对于代币融资项目整治行动的部署，但或许已经给市场释放了明确信号，正如小川行长曾经提到的，“监管”是动态的，“空气币”多了，政策自然会动起来。

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