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互联网经济国内资讯监管与政策

数字经济发展中的国家税收变革

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数字经济的快速发展对国家税收体系带来挑战。传统的税收体系、税收规则和税收监管模式已经在一定程度上无法适应和应对,如何应对数字化转型、积极构建与数字经济发展相适应的国家税收体系,助力国家治理体系和治理能力现代化,已成为必须面对和解决的问题。

数字经济发展方兴未艾

2016年在G20杭州峰会上,习近平总书记首次将数字经济列为一项具有全球意义的重要议题,并提出发展数字经济将成为中国创新增长的主要路径,受到了国内外各界的积极响应与支持。党的十九大提出,加快建设制造强国,加快发展先进制造业,推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合,在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能。2017年《政府工作报告》再次提出要推动“互联网+”深入发展,并首次将“数字经济”写入政府工作报告,明确了促进数字经济加快成长的要求。从政策上看,《国家创新驱动发展战略纲要》、《国家信息化发展战略纲要》等文件对发展数字经济的做出了重要规划。可以说,我国推动数字经济发展的顶层设计与战略部署已经初步形成和明晰。

当前,全球工业加速向高端、智能、绿色、服务方向发展,发达国家都在加紧对高端领域的布局,力图抢占未来竞争的制高点。全球经济已经进入数字化时代,这个新时代是互联网、物联网、云计算、大数据、人工智能技术综合应用的时代,是实体经济与虚拟经济高度融合的新时代,是人的需求与技术共同进化与融合的新时代。伴随着数字技术创新、融合、扩散所带来的变革,新产品、新业态、新模式不断涌现,数字经济作为一种新的经济形态,正成为制造业转型升级的重要驱动力,也是全球新一轮产业竞争的制高点。

随着新一轮信息技术革命的爆发,我国发展数字经济所依托的基础软硬件技术和产业取得了较大进展,我国网络通信、超级计算、智能终端等领域进入领先行列,众包众创、分享经济等新业态新模式蓬勃发展,以互联网、大数据等为代表的数字经济已经深刻融入到我国经济社会各领域,制造业、消费、金融等领域都在发生“数字蝶变”。

当前,我国数字经济产业取得了突飞猛进的发展,数字经济市场规模持续增长。2012-2016年,网络购物用户人数从2.42亿人增长至4.67亿人,增长近一倍;电子商务交易额从8.1万亿元增长至26.1万亿元,年均增长34%;网络零售交易额从1.31万亿元增长至5.16万亿元,年均增长40%,对社会消费品零售总额增加值的贡献率从17%增长至30%;直接和间接带动的就业人数从1500万人增长至3700万人。2017年全国数字经济体量为26.70万亿元人民币,较去年同期的22.77万亿元增长17.24%。数字经济占国内生产总值(GDP)的比重由30.61%上升至32.28%。

数字经济发展对国家税收的影响

跨境的货物贸易、服务贸易特别是无形资产的贸易给传统的增值税体系带来了挑战,特别是当消费者从国外购进货物时。在数字经济条件下,消费者开始大量在线购买产品与服务,企业无需在消费者所在国设置实体店,而是通过邮寄或者快递售卖物品。在这一过程中,税务机关对很多交易流程没有办法征收增值税,或者征收数量很少,继而影响国家税收收入。同时,这种状况还造成居民企业卖家与非居民企业卖家之间非公平竞争。具体分析,数字经济给增值税征管体系带来的冲击如下:

第一,很多国家有对网购进口的低价值货物免征增值税的政策。采用增值税制度的国家一般是通过保税机制在货物进口时向进口者征收增值税,但很多国家因为征税成本过高而对低价值货物免征增值税,在实践中,各国设置的起征点不尽相同,这就为通过数字经济避税带来了制度隐患。在这样的规则下,跨国企业可以利用这一起征点销售货物从而有效避税。其机理在于,本地企业向国内消费者在线销售低价值货物必须缴纳增值税,而如果企业将低价值货物从离岸地区进口,然后再卖回到消费者手中就可以免征增值税。企业可以运用该规则将公司设立在离岸地,而不设立在消费者所属的税收管辖区。低价值货物免征增值税不仅导致增值税收入下降,还影响本国国内公平的销售环境。

从实践来看,近年来未被征税的进口低价值货物的数量在明显增加。因此,数字经济环境下,低价值货物的免税进口政策一直备受争议。解决该问题的途径之一是降低起征点,从而压缩跨境电商的套利空间。但在现实中规避这一问题也有困难,要采用较低的起征点,同时保持征税成本相对于所征增值税的合理水平具有一定难度,因此找到两者之间的平衡点是关键。上述问题与跨境电子商务在近几年快速发展直接相关,以往很多国家构建增值税制度的时候还没有网络购物平台,现在低价值的商品通过网购途径进口,但是没有征收增值税,导致很多国家感到不公平。对于这种由商业模式创新造成的征管问题,必须通过制度创新加以解决。

第二,厂商向消费者提供远程数字服务,对增值税的征收是一大挑战。跨境B2C企业可以通过远程提供服务及无形资产,这使得诸如电影、电视节目等线上商品供给具有跨区域的性质。消费者只需要拥有手机、电视等终端接受器就可以接受服务。对税务机关而言,这种远程服务的增值税很少能够征收上来。如果该数字化服务是在本地提供,那么一些国家的本地供应商将缴纳相应的增值税,这就对本地同类服务的供应商造成很大压力。需要指出的是,并不是所有国家都对数字服务征收增值税,因此,提供数字远程服务的供应商还可能运用税制的不同而进行筹划。

第三,跨国公司运用无形资产和成本分摊协议转嫁增值税。数字经济参与者可以向税收优惠地区转移无形资产或者无形资产的相关使用权,利用公司的内部协议和营销价格转移利润。根据各地法律的不同安排,数字经济公司可以运用特许安排、成本分摊协议或者分离无形资产开发成本扣除等手段来进行避税。数字经济公司高度依赖无形资产创造价值和利润,并以此获得相关收入,因此这类企业也更容易通过无形资产避税。虽然这种方式更多影响所得税在各国之间的分配,但也会改变跨国企业的供应链,从而对增值税产生间接影响。

数字经济下的国家税收新变化

数字经济下的国家税收新变化已经得到国际上主要国家的高度关注。从国际上看,数字经济的税收问题登上了联合国的议事日程,个中缘由在于“通过制定政策,处理数字经济问题,发展中国家的收获将会是最多的”。针对技术服务费,联合国范本(2017)将提出一项新的分配规则,无论在来源国是否具有实体化存在,都将征税权赋予来源国。此举有可能为建立“数字化常设机构”概念拉开序幕。

在欧盟层面上,数字经济税收专家组委员会2014年度报告主张为新创办的创新型公司,尤其是数字化公司,改善税收环境。针对“数字化应税存在”这一新概念,该报告大胆发声并指出,委员会“对此问题进行了广泛的思考,得到的结论是,目前并不存在正当的理由,明确针对数字化活动,实施根本性的改变”。

2017年9月21日,欧盟委员会发布通报,题为“欧盟范围内针对数字化单一市场的公平有效的税收体系”。该通报讨论了相关背景问题和目标,并且相当抽象地讨论了各种长期和短期的备选方案。该通报最后呼吁“针对数字经济的税收问题,形成坚强有力且雄心勃勃的欧盟立场”,并进而与国际上目前正在进行之中的工作,或者与欧盟单一市场相结合。

OECD国家启动BEPS项目行动应对数字经济的挑战。该项行动讨论了三项宽泛的改革措施选项:将与来源地征税的关联,拓展至“显著经济存在”(即“数字化”或“虚拟化”常设机构),或实行针对数字交易的预提税或均衡税。不过,上述最终报告并没有提出具体建议。但是,BEPS行动提出的备选方案主导着目前的讨论,部分管辖区已经采取了单边行动。

还有不少国家已经采取了单边行动。最为突出的例子包括印度对于向外国公司因其提供在线广告服务而支付的款项,按6%征收“均衡税”,以及澳大利亚和英国针对“规避常设机构”而征收的转移利润税;意大利目前正在推进针对数字化交易,实行预提税,并修改来源地征税所要求存在的关联。而且,以数字经济中的某些交易或分支为对象的部分单边措施,是各国现行税收体系的共同特点。但是,这些单边行动的范围有宽有窄,取决于各国的法制结构,例如各国对于税收协定义务的规定,或者各国的经济形态。因此,并不一定适合所有国家的情况。此外,从欧盟的角度来看,“在欧盟范围内,各国采用互有差异的方法,会使单一市场碎片化,增加税收不确定性,动摇公平竞争的环境,并为税收滥用打开新的漏洞”。

我国数字经济税收问题集中表现在电商领域。

一是立法问题。我国《中华人民共和国增值税暂行条例》中规定了增值税纳税人缴税情况。但是该条例并没有涉及到电子商务背景下的交易。同时,其他税目的规范性文件对跨国电子商务也存在此种“真空状态”,这就使得电子商务的投资者、经营者和参与者由于不能确定其从事电子商务的税收负担而难以预测其交易活动的税后利润和交易风险,从而影响到他们进行电子商务活动的热情,制约了电子商务在我国的发展。

二是税制问题。由于电子商务中主体的隐蔽性,交易主体的身份很难被定义。纳税人身份的判定将决定税率的大小,从而决定税负的轻重。介入互联网后,电商的身份变得捉摸不透,难以判断某交易者的性质;同时,国际传统税制在很大部分取决于“常设机构”等界定属地原则管辖权的地理概念。在数字经济的大背景下,这种地理概念被剥夺了,从而造成税收困难。我国传统的税制是建立在对会计账簿的审查之上的,互联网交易呈现的无纸化状态再一次挑战了传统税制的会计核算基础。

三是国际避税问题。传统商务中纳税人进行国际避税的手段多种多样,例如,纳税主体的跨国移动、纳税对象的跨国移动、跨国投资人有意弱化股份投资、跨国纳税人滥用税收协定等。但是在数字经济背景下,纳税人避税将会容易很多。在互联网世界中,商家只要设定一个“镜像站点”就可以达到国际避税的问题。

四是所得税问题。由于数字经济及商业模式具有与传统经济完全不同的特征,数据的跨境跨地区流动使得价值创造的衡量变得极其困难,现行税制中税收管辖权的传统划分规则己经远远不能够解决数字经济时代各国面临的税收问题。应税所得的计算也日益变得模糊和复杂。在线电子商务交易方式模糊了传统所得税法关于各类所得的区别界限,尤其是营业所得、劳务报酬和特许权使用费所得及财产转让所得之间的区别。在各种新的数字经济商业模式下产生的有关款项支付所得,有待于形成国际共识标准,例如云计算服务获取的收入。

数字经济下的国家税收应对

数字经济的发展贯穿产业链、价值链、创新链等各个环节,涉及科研院所、企业、金融机构、市场、政府等多方参与力量。国家税收治理是一个系统工程,动一发而触全身,需要加强统筹协调。

一是加强国家税收体系建设。我国现行的税收法律法规落后于数字经济的发展,并在一定程度上存在国际避税空间,这显然不利于保障国家的税收权益。目前我国《个人所得税法》和《企业所得税法》对于数字经济商业模式产生的新类型的所得定性尚不明确。比如:提供远程数字化产品和服务取得的收入定性是什么?交易地如何确定?征管和执行上如何操作?这些都是我国税法为适应经济发展而急需做出的变革。

二是建立并完善现代税收管理模式。加强国际合作,利用多种渠道解决数字经济中交易隐蔽化、交易内容数据化和交易方式无纸化给税收征管带来的难题,例如通过情报交换取得涉税信息。利用数字信息为税收管理服务,国家税务总局可以与公安部门、外汇管理部门、大型网络公司交换信息以应对数字经济对现代税收的挑战。改变以票控税的传统模式,引进交易、支付、物流合一的业税一体模式,解决数字经济中生产者直接与消费者进行交易的税收管理难题。

三是完善常设机构判定以及重塑征税规制。在数字经济条件下,由于互联网通讯给商业和经济带来便利,使得税务机关在执行税收协定时因找不到传统税收管辖权的联结度或是联结度特征模糊而难以适用。对数字经济产生的收入,往往居民国和来源国都没有确定的税收管辖。在国际条约优先于国内税法的情况下,如果在税收协定中找不到相应的课税联结度,即找不到构成常设机构的理由,就没有征税管辖权。因此,我们的首要措施是修改国际条约有关常设机构的规定。要对数字交易征收税收,就必然要抛弃传统的常设机构中“重物理(存在)、轻实质”的落后做法。

四是加快区块链技术在税收征管中的应用。区块链的价值在于能够把技术设计到合规合法能够落地的场景中去,这是一个精细化管理的过程。深入交易环节运用区块链技术,就是要运用其共识技术解决信息不对称问题,化解道德风险,加强社会信用体系建设,将税收征管透明化,降低征管成本、提高征管效果。

五是积极进行复合型人才培育。适应数字经济发展的国家税收体系建设离不开高端人才的支持,随着数字经济的发展,纳税人的法律意识和避税手段更加隐蔽和便利,需要培养一支适应数字经济发展,具有现代化思维和国际视野的税收人才队伍。应充分发挥各领域顶尖人才的作用,搭建产学研互动交流平台,建立校企联动机制,推进高校数字经济税收理论研究和学科建设,实现理论与实践的良性互动,建立适应时代要求的人才培养模式。

(作者系工业和信息化部工业文化发展中心副研究员)

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