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如何对互联网和金融科技创新实施有效的监管，是当下金融防风险、监管补短板的一个重要内容。去年下半年以来，从网络流传的银行互联网贷款监管文件，到几家地方银监局对辖内银行的风险提示，可以感受到监管规范已箭在弦上。当然，虽然是针对商业银行互联网贷款的监管，但基于金融科技的金融生态重构，早已使互联网贷款突破了机构、地域的范围，涉及到众多的参与者。所以，这一纸监管要求，所影响到的绝不只是开展这些业务的银行业金融机构，而是在这个生态中的所有主体，这也是相关监管动向受到如此广泛关注的原因所在。

创新与风险之间的平衡永远都是很难把握的一门艺术，对互联网贷款的监管亦是如此。在讨论具体的监管细节之前，我们有必要对互联网贷款（当然包括银行的互联网贷款）做一个基本的梳理。

一、如何认识互联网贷款？

按照网传监管文件的定义，商业银行互联网贷款“即指商业银行运用互联网技术和信息通信技术等，基于风险数据和风险模型，线上自动受理贷款申请及开展风险评估，并进行授信审批、放款支付、贷后管理，为符合条件的借款人提供的用于借款人消费、日常生产经营周转等的个人贷款和流动资金贷款”。当然，在我们看来，按照上述标准来开展贷款的主体（不包括那些不持牌经营的违规者）并不限于商业银行，非银行的持牌金融机构（包括信托公司、消费金融公司、互联网小贷等等），事实上也都是互联网贷款的积极参与者，与商业银行之间既有竞争、也有合作。

从发展脉络看，可以把互联网贷款不那么精准地分为几个不同的层次或阶段，第一个阶段是金融机构（商业银行）线下业务的线上化，主要服务对象是线下客户；第二个阶段是互联网端的小微、个人金融服务，主要服务于互联网商务衍生出的各种金融需求。由于传统金融机构在早期没能对这部分金融需求做出及时的反应，导致了金融供给的空白，互联网企业成为了这个阶段的先行者；第三个阶段，随着互联网支付往线下场景的渗透，线上线下场景的融合，极大地拓展了对线下客户进行服务的能力，部分互联网企业开始利用技术和平台，将普惠借贷从线上拓展到线下。当然，在另一端，传统金融机构开始意识到数字化趋势不可逆转，也开始探索全流程的信贷模式，将服务能力从线下客户向线上拓展。在这个阶段中，互联网企业和传统金融机构的发展理念开始趋同，路径也开始融合，由于各自的比较优势不同，合作的空间也由此打开；进入第四个阶段，与传统信贷由一家机构完成主要的业务流程不同，这个阶段的互联网贷款更像一个金融生态体系，在其中，不同类型的机构发挥不同的专业能力，聚合形成更为高效的金融产品和服务。从生态体系的角度看，这个阶段的互联网贷款创新，是对传统金融服务流程的拆分和重构，在此基础上，通过专业化分工，来提高流程中每一部分的效率，实现普惠金融成本、效益和风险的多维平衡。在这个生态体系中，多元化的参与主体不再是简单的竞争对手，而是发展成为一种共生、共享关系。

具体到第四个阶段的互联网贷款，可以将信贷流程划分为获客、风控（数据）、增信和资金等重要业务节点，每个节点上可以存在多个不同的机构同时独立提供服务，而不同的节点之间既可能有信息的流动，也可能有金融资源的互通，这些节点被连接起来，共同组成了信贷业务的全流程。在我们看来，真正意义上的互联网贷款创新，是依托金融科技搭建统一平台，将信贷业务中的获客、数据、风控、增信、资金等节点上各有所长的机构连接起来，构建为有机生态体系的信贷展业模式。诸多业务参与方在遵循自身经营资质要求和机构间合作规范的前提下，充分发挥各自在业务属性、服务网络、数据积累、科技研发、融资渠道等方面的差异化优势，产生规模经济效应，从而为金融消费者提供多元化、价格可承担、体验更便捷的信贷解决方案。

二、互联网贷款监管的难点

总体来看，互联网贷款是不可逆转的创新方向，也正因为此，互联网贷款业务规模在过去一段时间迅速扩大。有鉴于此，及时建立相关的监管制度，将其纳入监管，是相当紧迫的一个任务。但从监管视角来看，互联网贷款对现有的监管体系形成了不小的挑战：

一是很难被纳入以机构为主体的审慎监管框架中。到目前为止，尽管有关监管政策落地传闻时有发生，且也引发了全市场的关注，但这些监管政策主要针对持牌机构（主要是商业银行），且主要基于线下信贷业务的监管思路和规则，既没有全面考虑互联网贷款中，多种类型机构（既有持牌机构，也有非持牌机构）相对复杂的风险承担和专业分工关系，也没有充分反映互联网贷款与传统信贷之间所存在的差异。也正因为如此，有关监管细节的争论不绝于耳。尽管从长远来看，功能监管可能更适合互联网贷款，但资管新规式的跨行业统一监管规则，短期还能很难出现。一方面，分业监管在很长一段时间仍会是我国金融监管的主体，除非规模达到系统重要的程度，否则很难通过协调不同部门来制定跨行业的统一监管规则；二是分业监管的核心是机构监管，对象是持牌金融机构。即使是资管新规这样的跨行业规制，对象虽涉及不同行业（如银行、证券、保险和基金等），但都是持牌金融机构，各自都有对应的监管主体，以确保统一监管规则的落地。而在互联网贷款中，重要节点上（如获客、风控等节点）的核心参与者未必是持牌金融机构，没有对应的监管主体，因而也就难以对整个流程实现全覆盖的监管。换句话说，即使出台了类似于资管新规的统一监管规则，由于有相当数量的重要参与者不在现行监管体系内，监管的有效性很难得到保证。基于此，我们认为，必须要将分业监管和机构监管视为确定的前提，并在此基础上，讨论如何对普惠信贷的互联网贷款（或互联网信贷）进行适度的监管，既鼓励用创新的手段解决普惠金融问题，同时又能将相关风险控制在可接受范围内。

二是对属地监管原则有一定的冲击。业务开展应符合一定的属地限制，是现行机构监管的一个重要特征。传统线下信贷业务，只能在银行分支机构所在地区开展，对于异地分支机构较少，甚至没有异地机构的城市商业银行和农村商业银行而言，这意味着其信贷业务只能局限于本地。加之过去一段时间，国家政策层面愈发强调对实体经济的支持，监管部门进一步强化了对信贷资金流向的监管，特别对农村金融机构还提出了“贷款不出县、资金不出省”等要求，并制定了相应的监管考核指标体系。而基于互联网的互联网贷款模式，客户地域分布范围较广、不受地域限制，对参与互联网贷款的城商行和农商行来说，这些客户难以符合属地监管的标准，以及信贷资金支持本地经济发展的要求。

三是可能影响信贷政策的执行效果。在实践中，监管部门对信贷流程和资金实际使用有着较为严格的监管要求（包括“三个办法一个指引”，以及其他信贷政策），以确保贷款资金使用与贷款申请用途相一致，这既可以有效降低因信贷资金挪用而导致的风险，也可以避免贷款资金进入到限制领域，影响国家宏观调控政策的效果。但在互联网贷款下，有相当多的客户是由第三方平台引流而来，且都不在本地，银行要对客户资金需求的真实性和实际使用情况进行核实的难度较大。如果单笔额度小，问题还不是很突出，但如果单笔金额大且达到一定规模以上，相关风险就不容忽视了。

三、关于互联网贷款监管的几点思考

立足于现有的机构监管框架，对互联网贷款的监管，我们有如下几点思考：

第一，严格准入，规范机构合作。在互联网贷款的聚合生态中，信贷业务并不是由一家机构完成，而是集合了众多的参与主体，在不同的节点上发挥作用。在这种情况下，对某一类持牌机构（如银行、消费金融公司或信托等）的监管，均难以对整个业务链条形成完全的覆盖。这也为一些非持牌机构借道参与相关业务提供了灰色空间。对此，监管应把握如下几个原则：其一，在互联网信贷涉及的主要节点中，现有法规要求持牌的业务，只能由持牌机构经营。比如，支付清算服务、资金吸收、贷款发放、信用增进（保险或担保）以及数据征信等业务，都有持牌要求，只能由获得相关牌照的机构参与；第二，现有法规未要求持牌的业务，如获客、信贷技术以及贷后管理等领域，应允许持牌机构与各类具有专业优势的非持牌机构的合作，鼓励市场竞争以提高效率；第三，对机构间合作的监管，可以根据合作对象的性质进行分类。持牌机构与持牌机构之间的合作，由相应监管部门分业管理，但需要保持政策的协调性，避免政策冲突，或因制度空白导致监管套利；对于持牌机构与非持牌机构之间的合作，以持牌机构为监管主体，监管可要求持牌机构根据审慎原则建立白名单制度，将资质较差、潜在风险较大的机构排除在外。此外，与非持牌机构的合作应遵循既有的监管规定，监管部门可以根据现有监管规定适度延伸监管范围，在有必要的情况下，对持牌机构的合作对象进行监管检查和评估。

第二，因势利导，平衡创新与风险。前文提到，互联网贷款对属地监管和信贷政策的有效性会产生一定的冲击。但从互联网贷款的普惠服务对象，以及利用大数据和金融科技降低融资成本等特征来看，它又符合金融服务实体经济、支持薄弱环节的政策导向。有鉴于此，不能简单基于既有的信贷规则，对互联网贷款进行“一刀切”的要求，而是应该因势利导，平衡创新与风险。一方面，要充分发挥互联网贷款在普惠金融领域的积极作用；另一方面，又要避免与现有规则之间形成过大落差，造成竞争不公平或形成新的套利空间。具体可考虑，在允许互联网贷款发展的同时，对其客户对象、单笔额度进行限制，突出其普惠金融定位，以弥补线下信贷对普惠金融客户覆盖的不足；对中小银行跨区域资金进行一定的比率限制，以防止部分机构资金过度外流；鼓励中小银行与其他主体（尤其是互联网企业）合作，以互联网贷款模式开发、服务本地客群；强化对互联网贷款资金流向的监控，确保其符合监管政策导向，等等。

第三，规范法律关系，厘清责任与风险承担。与传统信贷由单一机构完成不同，互联网贷款的不同节点上，往往有多家不同类型的机构参与。从金融功能的角度，不同机构各自发挥专业作用，共同实现了互联网信贷模式的创新。但从风险分担角度，一旦发生信用风险损失，各自应该承担怎样的法律责任，现有的互联网信贷并未形成统一的规范，实践中也有“联合借贷”和“助贷”等多种不同的合作模式，法律关系和风险承担各不相同。而且，从借款者视角看，借款的入口与资金的真实出借方，并不完全一致（如联合贷款模式下），甚至完全不同（如助贷模式下），也容易造成纠纷，给金融机构带来法律风险，或对金融消费者权益造成伤害。所以，聚合信贷监管的一个核心，是要明确参与各方的法律关系，并根据特定的法律关系，参照现有的监管规则，对不同的合作模式进行规范。

第四，完善制度，强化金融消费者保护。互联网贷款的参与者众多，各方法律关系不明晰，加之主要通过互联网进行交易，大量的实质性交易处理全部隐藏至后台，金融消费者往往只能面对极简化的操作流程和标准化的业务描述，缺少进一步风险质询和疑问解答途径。在这种情况下，金融消费者因信息不对称所导致的弱势地位会愈发明显。在金融消费者保护方面，有如下几个可探讨的方向：一是根据互联网贷款创新的新特点，进一步完善金融消费者权益保护的法律、法规；二是强化行为监管，加大对违规行为的处罚力度。对于扰乱市场秩序或侵害金融消费者权益的市场乱象，加大行政处罚力度，树立行为监管的权威性及震慑性，确保金融机构经营行为守法合规，营造公平有序的金融市场环境并保护金融消费者合法权益；三是加强金融消费者信息保护。强调身份识别系统的保密性、安全性，并能适应开展客户尽职调查的各种需求和风险等级。此外，消费者数据保护和隐私规则，探索建立综合性的消费者和数据保护方法，重点关注与数字金融服务相关的具体问题，等等。

(本文作者介绍：国家金融与发展实验室副主任，中国社会科学院金融研究所银行研究室主任)

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