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节选《P2P行业监管立法的国际经验》

P2P行业是一个新兴金融中介行业。目前,我国P2P行业监管尚没有立法依据,各监管部门仅在自身权限范围内尝试进行监管。因此,借鉴国际经验促成我国P2P行业立法十分必要。本文采用比较研究的方法,系统介绍了美国、韩国、英国P2P行业的监管经验和教训,并与中国的实践结合,提出相应的立法建议。

一、导论

P2P公司,或称人人贷公司,是指促成个人借款人主要以信用的方式从个人出借人或具备放贷资格的银行、信托等金融机构获得资金的居间中介机构。P2P公司的业务渠道可以划分为线上和线下两种模式。线上模式是指由P2P公司提供一个网络平台,贷款人可通过这一平台寻找合适的借款人,借款人也可通过这一平台寻找有出借能力并愿意提供贷款的人群,P2P公司则通过这一平台为借贷双方确定基本的借贷条款,并准备好相应的合同文本,借助网络的力量降低贷款审查成本。线下模式下,P2P公司不再通过网站进行借贷双方的匹配,而是一方面靠销售人员向出资人提供理财服务;另一方面由信贷员审核借款人,保证借款人信息的真实性和贷款的高质量。

P2P公司发挥着促成并规范民间借贷的作用。一方面,P2P公司的出现促使传统民间借贷的范围延伸到借贷者的社交圈和所在地区以外,大大丰富了可供借贷双方选择的对象,从而促成借贷协议的达成;另一方面,P2P公司提供信用评估、贷款推荐等增值服务,由此推动随意性较强的民间借贷走向标准化,并增加了借贷过程的透明度。此外,P2P中介行业有利于建立、释放和创造信用价值,有助于降低社会和经济活动的交易成本,能够很好地支持实体经济发展,推动中国的金融改革和金融创新。

近年来,宜信、人人贷、拍拍贷、红岭创投等全国性P2P公司异军突起,数年间业务量成倍增长,呈现出高速发展的态势。但在P2P高速发展的同时,也存在监管滞后、无法可依的问题,因此,应加快相关的监管立法,以使这一新兴行业能够尽快走上规范、健康发展之路,并以此推动我国金融业的改革。

二、我国P2P行业的监管现状

我国P2P行业目前并没有法定的、明确的监管主体,对该行业的监管尚处在“摸着石头过河”的阶段。银监会、人民银行、工商行政管理部门、工信部等都在自己的职权范围内“试探性”地对P2P行业进行监管。

(一)银监会对P2P公司的监管

中国银监会根据《中华人民共和国银行业监督管理法》的规定,对全国银行业金融机构及其业务活动开展监督管理工作。由于银监会主要针对金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构进行监管,其中暂时没有包括P2P公司,所以银监会目前并未将P2P公司纳入到监管框架中。但是基于金融风险的控制目标,银监会于2011年9月发布了《中国银监会办公厅关于人人贷有关风险提示的通知》。其中针对我国P2P机构的运作现状和我国金融行业的整体状况提示了七大风险,包括:影响宏观调控效果,容易演变为非法金融机构,业务风险难以控制,不实宣传影响银行体系整体信誉,监管职责不清、法律性质不明,贷款质量低劣和房地产二次抵押业务存在风险隐患。

针对这七点风险,银监会在现有的监管职权框架内,从建立防火墙、管理银行从业人员和维护声誉风险三个方面,对银行机构提出控制措施和防范风险的要求。一是建立与人人贷中介公司之间的“防火墙”,要求银行业金融机构按照“三个办法、一个指引”的要求,落实贷款全流程管理,防止P2P机构帮助放款人从银行获取资金后用于民间借贷,防止民间借贷风险向银行体系蔓延。二是加强对银行从业人员管理,防止银行从业人员涉足此类信贷服务,牟取不正当利益。三是加强与工商管理部门的沟通,针对“贷款超市”、“融资公司”等不实宣传行为予以严肃查处,切实维护银行合法权益,避免声誉风险。

(二)人民银行对P2P公司的监管

目前,央行并没有对P2P公司直接进行监管。P2P公司与央行联系最为密切的业务领域是征信系统的对接服务。征信服务和征信管理是央行的重要职责之一,同时也是P2P行业控制风险、避免经济诈骗、实现可持续发展的重要渠道和手段。

但在现阶段,我国的P2P公司无法对接央行的征信系统,既不能直接进入征信系统查询借款人的信用记录,也不能将借款人的信用记录纳入征信系统。除了曝光黑名单,并没有更好的追讨欠款方式。因此,P2P公司尝试建立自己的征信系统。2012年,平安集团投资4亿元成立上海陆家嘴国际金融资产交易市场股份有限公司。该公司先是牵头成立网贷联盟,后又推出网贷“黑名单”。如果该“黑名单”未来能够与央行征信系统对接,P2P公司的信用审核能力将获得巨大提升。

(三)工商行政管理部门对P2P公司的监管

就我国P2P公司的发展现状来说,其贷款平台一般以两种身份注册:一是网络技术类的电子商务公司,二是投资咨询公司。两种注册身份反映了对P2P业务理解上的差异。注册为网络技术公司的P2P公司,更重视线上业务,将自身定位为提供金融信息服务的互联网公司;而注册为投资咨询公司的P2P公司则偏重线下业务,着重从理财服务的角度来理解自身业务。

就投资咨询类公司而言,工商行政管理部门并未针对P2P公司设定特殊的准入条件和门槛,而只是要求按照一般的投资咨询类有限责任公司进行设立登记。值得注意的是,按照《民法通则》关于“企业法人应当在核准登记的经营范围内从事经营”的规定。如果注册为投资咨询类有限责任公司的P2P公司违反该项规定,未经批准、登记,或违法从事经营范围以外的经营项目,如违法开展吸收存款和放贷业务,作为企业登记机关的工商行政管理部门则可依据《无照经营查处取缔办法》对其予以查处。

(四)工信部对P2P公司的监管

采用线上模式的P2P公司以电子商务的形式来进行贷款人和借款人的匹配等业务活动,需要有固定的域名,并设立专业的运作网站,因此会涉及到域名注册及相关管理。而这些与互联网相关的注册、登记和管理则会受到工业和信息化部的监管。

目前,工信部对于小额信贷网络平台的监管主要是对准入的要求,而且非常宽松,也不完善。申请成立小额信贷网络借贷平台者只要申领了工商行政管理机关颁发的营业执照,即可向工信部申请颁发《电信与信息服务业务经营许可证》,即《ICP许可证》;在取得《ICP许可证》后再向工商行政管理机关申请增加“互联网信息服务”的经营范围,然后在当地工商行政管理部门办理经营性网站备案后,即可进行网络经营。对于日常运营,工信部对网站的监管偏重于对非法内容的屏蔽,基本不涉及对P2P公司经营业务的具体审查。

(五)当前监管格局存在的问题

虽然我国的P2P公司是在一定的法律框架下成立并进行运营的,但就其业务来说,并没有实质的监管主体来引导和调控该行业有序化、制度化、合规化发展。具体来说,上述四个监管部门的监管格局存在的主要问题是:第一,监管措施滞后。各监管部门均未制定预防性监管措施,总体上也没有系统的预防性监管体系,只能在察觉问题隐患时或在问题暴露后,在法定职权范围内采取监管措施。第二,监管制度不健全。目前,金融监管机构对于该行业的监管文件多以“通知”等形式下发,法律效力层级低,缺乏长效性。第三,监管职责不明确。P2P行业是一个新兴行业,目前没有法律明确规定该行业的主要监管机构,而是由相关监管部门在各自的职权范围内进行监管。由于职权划定不清,可能会导致各监管部门在监管时出现监管真空或监管重叠。

解决上述问题的根本途径是推动P2P行业的监管立法,通过完善相关的监管法规,明确划分监管部门职权,建立系统、长效的法律监管体制,以从根本上改善监管状况,推动P2P行业的发展。完善监管立法,应当以我国行业发展的现实状况为基础,同时也应当注重借鉴国际经验并吸取教训。

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