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世界银行:数字身份认证制度为全球弱势群体创造发展机会

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世界银行:数字身份认证制度为全球弱势群体创造发展机会

1995年秘鲁叛乱期间,胡安及其家人逃离家园。同其他很多秘鲁人一样,此举意味着他们把所有财物都留在家中,包括身份证和其它文件。没有了身份证,胡安与民事登记记录在这一时期遗失或遭损毁的其他300人秘鲁人一样均无法上学或获得基本社会服务。

来自乌干达的玛利亚从事跨国生意。由于在跨过边境到肯尼亚买卖商品过程中面临困难,她只能勉强谋生。没有必要的身份证明文件,她无法通过正常的边境口岸,被迫长途跋涉,绕道危险地区,致使她极易遭受盗窃和剥削。

在印度,尚蒂的生活仰仗从印度农村就业保障项目挣得的工资以及她和身患残疾的丈夫领取的养老金。多年前,一名邮递员会把(养老金)现金送到他能够找到的任何一名家庭成员手中。有时,她不能全额领到养老金,因为她的一位亲戚替他收了钱。尚蒂即便拿到了钱,也不能把钱安全地存起来,因为她没有银行账户。开立银行账户需要政府签发的身份证,但尚蒂和很多同她一样的妇女并没有身份证。

十亿“隐形人”

你是谁?你多大?你住在何处?身份可以有很多种解释,但在现代社会,人们通常与他们并不认识的其他人交流互动,能够提供可靠的身份证明在日常生活中至关重要。基本交易所需的身份证类型因国家而异,但一般而言,出生证、国家身份证以及诸如护照和驾照等其它类似文件往往是最常见的用于官方目的身份证件或凭证。

"对于已拥有身份证的来说,身份证系理所当然之物,但没有身份证会对每个受影响个体及其居住国构成障碍。"

马克塔尔·迪奥普,世界银行基础设施事务主管副行长

不过,据估计,目前全世界约有十亿人没有此类基本的身份证件,其中包括多达从未办理过出生登记的四分之一儿童和年轻人;更多人虽然拥有身份证,但身份证不可信,因为其质量很差或无法以可靠方式加以验证。据麦肯锡全球研究院测算, 34亿人拥有某种形式的身份证,但在数字世界使用此类证件的能力有限。

在很多撒哈拉以南非洲国家,农村五岁以下儿童出生登记率不到50%

农村出生登记完成率(%)

信息来自联合国儿童基金会《世界儿童状况》报告。报告主要依据入户调查结果和各国卫生部公布的数据编制。出生登记完成率计算对象包括出生证经访问员亲眼所见的儿童或母亲或看护人表示已完成出生登记的儿童。图中数据为最近数值(2010-2018)。

Source: 《世界发展指标》 (SP.REG.BRTH.RU.ZS)

十亿“隐形人” 中,绝大部分居住在撒哈拉以南非洲和南亚地区,他们通常是最贫困、最脆弱群体中的一员。女性拥有官方身份证明的可能性尤其低。根据身份证促发展(ID4D)项目和金融包容性指数项目开展的联合调查,低收入经济体二分之一女性没有国家身份证或类似身份证件。此外,难民、无国籍人士、残疾人以及农村和偏远地区居民在获取官方身份证方面通常面临最大障碍。

数据来源: 世界银行,2018。Global ID Coverage by the Numbers: Insights from the ID4D-Findex Survey (English). 华盛顿: 世界银行集团

这种“隐形”状况对一系列发展成果具有显著影响,这些成果取决于向人们提供服务或人们能够获得服务。如没有安全、可信途径来证明其身份,像胡安、玛丽亚和尚蒂一样的人们通常就会发现自己不能获得关键的医疗保健和社会服务、上学、开立银行账户、购买手机、找到工作、在选举中投票或在正规部门注册企业,也不能获得有助其提高生活水平的其它基本服务、权利以及机会。

赋予人们身份认证权

鉴于身份认证对发展所起的关键作用,联合国各成员国已通过了可持续发展目标子目标16.9:到2030年“向人人提供合法身份,包括出生登记”。身份认证也是实现其它多项可持续发展目标及其子目标的关键动能,如金融和经济包容、社会保护、医疗保健和教育、社会性别平等、儿童保护、农业、良治以及安全、有序的人口流动等目标。

包容、可信的数字身份证制度能够提高治理、公共服务提供以及公共项目交付的透明度、效率以及效果,也能够助力公共部门减少政府对个人转移支付过程中的欺诈和资金漏损问题,促进采用新模式提供服务,提高总体行政管理效率。能够可靠、轻松地核验个体身份对私营部门发展也至关重要。数字身份证制度有助企业降低与合规相关的运营成本【如“以电子方式了解你的客户”(eKYC)所需成本)】,拓宽客户群,开辟新市场,更广泛地培育企业友好型环境。

回应不断变化的需求,致力于构建“好的”身份认证制度,使其影响最大化

鉴于社会和经济体变得愈发复杂、互联互通以及更具活力,同时随着公共项目的正规化、规模化以及数字化程度提高,以正确、可靠方式证明并核验个体身份的必要性也将提升。国家和社区均已从非正规、本地化的身份认证方式快速过渡到全国身份认证制度(如国家身份证制度),后者得到了数字技术的支持。随着互联网覆盖面拓宽以及人们通过网络进行交流、提供服务和开展交易,新一代身份证系统、提供者以及技术正在涌现,使得人与人之间交易和偏远地区的交易更方便、更安全,为获取数字经济时代的机会铺平了道路。

数据来源: Gelb A., and Diofasi, A. 2018. Identification Revolution: Can Digital ID be Harnessed for Development? 华盛顿: 布鲁金斯

世界银行集团及其合作伙伴致力于帮助有关国家构建包容、可信的身份证和民事登记制度。2014年,世界银行集团启动了身份认证促发展(ID4D)项目,旨在撬动各行各业的专业力量,使各方合力应对身份认证这一根本难题。世界银行集团也筹集了10多亿美元资金,支持逾45国实施民事登记和身份认证相关项目,正在同有关合作伙伴开展密切合作,包括比尔和梅琳达·盖茨基金会、澳大利亚政府、 奥米迪亚网络(Omidyar Network)、英国政府以及其他发展伙伴和私营部门。

在摩洛哥,ID4D项目正在支持实施一个世界银行贷款项目,后者资助设计并推行全新的数字身份证和全国人口登记系统。新的数字身份证和全国人口登记系统将支持改革国家社会安全网系统的努力,并推出无需到现场、无纸化和无现金交易。作为该项目的一项内容,世界银行帮助促进摩洛哥和印度两国开展知识交流,以了解印度的数字身份证制度和应用范围更广的“India Stack”系统,包括因地制宜地把这些经验引入摩洛哥。目前,摩洛哥正在率先把开源软件用于全国人口登记系统,为此把模块化开源身份认证平台用作该系统的核心技术解决方案。

随着各国投入大量人力、物力和财力,以期弥合身份认证方面的缺口,满足数字时代的身份认证要求,它们将有绝佳机会来构建以人和隐私权为中心的下一代身份认证制度,即“好的”身份认证制度,包括非排斥性、保护个人信息、赋予人们对其数据的更大控制权、能够回应民众以及公共和私营部门机构需求的身份认证制度。通过确保不同时期数据的准确性和完整性以及采用公开标准和互操作流程,下一代身份认证制度也可提升该制度的使用率、可持续性以及对不断变化技术格局的适应性。

要构建“好的”身份认证制度,就要目的明确地选定设计和实施方案,这一点在身份认证促进可持续发展十项原则中得到了体现。在世界银行集团和全球发展中心协调下,这些原则经过磋商于2017年制定,现已获得了包括联合国和国际组织、非政府组织、发展伙伴以及私营部门协会等在内的25家机构的认可。通过致力于应用这些原则,世界银行集团及其借款客户国和发展伙伴即可帮助确保身份认证制度以人为本并且适用于数字时代。

数字化身份认证趋势:平衡机会和风险,负责任地利用技术

数字技术为各国快速推进其身份认证目标、提高身份认证制度质量和使用率以惠及个人提供了可能。举例说,较之存放于某当地办公室的纸质档案,数字化的记录数据库可使得远程核验(包括自动核验)某人的记录更为容易,也可提高服务提供效率,便于发证机构签发新证,以取代遗失、被盗或遭损毁的证件。

数字化认证机制便于开展比人工认证更安全、更可靠的自动交易(所谓人工认证,系指用眼睛对出示身份证的某人与其照片进行比对),也可减少交易(如办理基于个人特性的证件)过程中泄露的个人信息量。使用自动生物特征识别技术(如指纹或虹膜扫描技术)可有助确保个人身份的独特性(即某人不能多次登录系统),也可提供方便、无需密码的认证方法。

不过,尽管数字技术能够在一定程度上提升隐私度和安全性,但也可能增加与收集和管理个人数据相关的风险。数据库经数字化后,侵权(隐私权)和身份盗用的风险和程度也会提升。除了潜在的隐私权侵犯之外,身份认证数字化也有可能对服务可及性和包容性构成新障碍。某些人群,如指纹被磨破的手工劳动者、老年人或残疾人,有可能难以登录或使用依赖某些类别生物特征的身份认证系统——在无其它替代选项情况下,这有可能导致其遭排斥。使用生物特征也会导致一系列特殊的数据保护风险。在每次使用生物特征识别技术过程中,此类风险需要仔细加以研究并全面加以缓解。同样,依赖于在实际中不一致或普及的技术(如互联网连接、电子邮件、手机等)的数字化身份认证系统,也有可能加深数字鸿沟。

因此,对数字时代任何身份认证制度的成功而言,确保数据保护、包容性以及用户权利至关重要。要确保成功,就要建立全面的法律法规框架,使身份认证制度发挥效用并提供安全保障;也要采取通过设计确保隐私和安全性的方式,从一开始就把技术、组织和管理控制措施纳入制度设计。此外,尽早并持续同公共部门和公民社会进行磋商和沟通可有助确保身份认证制度的设计以人为本并以包容、负责任方式加以实施。

为平衡机会和应对相关风险,ID4D项目正在帮助有关国家、发展伙伴以及发展领域从业人员因地制宜地作出有据可依的技术和设计方案选择。ID4D项目近期发布了根据相关原则编制的《从业人员指南》。该指南可使读者全面了解为应对常见挑战所需的关键决策和最佳实践类技术方案。指南中包括促进服务普及的登记策略、提高隐私度和安全性的流程和技术以及关于提升互操作性和避免供应商和技术锁定的标准和采购指引。

加速行动刻不容缓

我们深知,赋予人们证明其身份的能力可改善民生,转变国家面貌。

国内冲突过后,秘鲁承诺把身份认证列为国家要务。确保以独特方式对公民和居民身份进行认证是各方再融合及和解的一大重要标志,对没有身份文件之人尤为如此。得益于这一承诺,秘鲁已经基本实现了身份证的普及。拿到新身份证后,胡安能够上学了,也能从助他取得优异成绩的社会项目中获得援助,还拿到了供他上大学的奖学金。

有了身份证,玛利亚便能安全地通过肯尼亚边境,扩大她在乌干达开展的业务,开立银行账户,供她安全存放并管理资金;也降低了贸易成本,如支付贿赂款和罚金。如今,她已能把货物发送至卢旺达和坦桑尼亚。

在印度,尚蒂通过印度生物特征识别系统拿到全新数字身份证之后,生活状况得到了改善。她应得的现金补贴款被直接汇入她用身份证号和指纹开立的银行账户。如今,她即便没有智能手机也能以数字方式向他人和其它企业汇款并接收他们的汇款。有了身份证,她能够充分行使自己的权利并获得服务和经济机会。

加快各级行动速度,不拉下任何人

鉴于实行全新数字化身份认证制度或改革现行制度的国家数量快速增加,至关重要的是把最佳实践有效纳入行动,以实现正面影响最大化和风险最小化,特别要面向像胡安、玛利亚和尚蒂这样的最贫困、最被边缘化的人群。

各国要做好基本工作,必须建立能力、制度以及法律法规,之后选择适当且包容的技术。建立可信的国家数字化身份认证制度需要进行长期投资,用以扩大民事登记和身份认证系统的可及性。为此,需要消除法律和行政障碍,缩短居民距最近登记点的距离,最大限度降低与登记和身份证签发相关的费用,建立推广登记的特别激励机制,特别是对脆弱和边缘化人群的登记。

提高身份认证制度的质量同样重要。设计中的制度和已建立的制度必须要顺应当今个人和社会的需求,同时也必须能够适应未来个人和社会的需求。最重要的是,我们在设计数字化身份认证制度过程中应当继续做到以人为本,以提升其对自身数据的主导权并保护其数据。为此,各国和国际社会应当扩大政府、公民社会、发展伙伴以及私营部门之间的对话与合作,进而在全球范围内倡导实行“好的”身份认证制度,分享信息,推广知识和经验。

如各方协同努力,我们就能弥合身份认证方面的全球缺口,确保数字化身份认证制度向民众赋权,为人人释放新机会,成为包容、可持续发展的变革性平台。

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