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近日,人民银行启动金融科技创新监管试点,率先选择在北京实施。北京金融科技监管创新试点的一个重点是在借鉴国外监管沙箱实践经验的基础上,探索我国监管沙箱落地的相关制度设计和实施路径。金融的核心竞争力在于创新,监管沙箱有助于革新传统监管理念,强化金融监管和金融创新的迭代优化,促进金融供给侧结构性改革,增强金融核心竞争力。同时,作为一种新的监管模式,监管沙箱也有助于完善我国金融科技创新监管,推进我国金融治理方式改革。但监管沙箱是一个舶来品,其引入需要立足我国国情和行业实践,在设计上需要与竞争中性原则、技术中性原则、央地监管分工进行协调对接,在实施上需要做好监管沙箱与现有创新监管机制的区分统筹,注重沙箱标准实施和创新测试评估的规范专业,测试中企业风险处置和监管风险防控的无缝衔接。

(原文标题为“‘监管沙盒’的国际借鉴和中国实践”,发表在《金融时报》2019年12月30日版,内容稍有调整)

一、监管沙箱的最终目标在于推动创新与监管的良性互动

为有效应对金融科技创新等带来的监管挑战,妥善应对监管在支持创新和防控风险上的冲突,英国监管当局创新金融监管理念和模式,于2016年率先实施了“监管沙盒”制度,并得到了新加坡、澳大利亚、香港、日本、泰国、马来西亚、印度尼西亚等国家和地区金融监管当局的响应推广,成为了国际上金融科技等金融创新监管的新趋势。与此同时,近年来监管科技(Regtech)随着金融科技创新的快速发展而兴起,监管沙箱也成为了连接金融科技、金融创新与金融监管的重要抓手。

(一)监管沙箱的重点是为金融创新提供安全快捷的测试环境

英国、新加坡、澳大利亚、香港等国家和地区的“监管沙箱”在运作模式、适用对象、准入标准等方面存在一定的差异,但理念都与计算机中的沙箱类似。计算机语境下的沙箱(Sandbox)是一种维护计算机安全的虚拟技术,是指在受限的安全环境中运行应用程序,并通过限制授予应用程序的代码访问权限,为一些来源不可信、具备破坏力或无法判定程序意图的程序提供试验环境。与此相应,监管沙箱的核心是为金融创新提供安全快捷的测试环境,通过限定条件、有限空间、全程监控的创新测试,既前瞻性地理解、识别和把控金融创新的潜在风险和负面影响,又通过及时有效的创新测试审查缩短金融创新的上市时间、减少所承担的监管成本,为金融企业开展负责任的、真正让社会获益的金融创新提供有效激励。

具体而言,英国等金融监管部门提出的“监管沙箱”,是在消费者保护的前提下,简化企业的金融创新审批程序,并通过“无异议函”、“个别指导意见”、限定范围内的法律“豁免”或者“限制性授权”(Restricted Authorisation,即范围有限的“行政许可”)等沙箱工具,允许企业在一定范围内测试金融创新活动,监管部门对测试过程进行全程监控,并对结果进行评估,进而判定对金融创新是否给予正式的监管授权,并在更大的市场范围推广。除监管沙箱外,英国还建设性地创设了适用于行业自律管理的伞形沙箱和虚拟沙箱,并联合50个国家或地区的金融监管机构和市场组织,组建全球性的监管沙箱——金融创新监管网络(Global Financial Innovation Network,GFIN),促进跨界的金融科技创新监管。

1:监管沙箱运行流程

在机理上,监管沙箱类似于中国的改革试点:两者都是为了鼓励创新提高效率,通过设定“观察期”和限定范围来管控试点风险和保护消费者,然后总结经验教训和转件推广;不同之处在于,监管沙箱是一种常态化、规范化的制度安排,相关市场主体可以随时申请入箱测试,而改革试点大多是一事一议,新设试点和试点政策需要相关部门审批通过。正因如此,两者在稳定预期、市场引导和影响范围上存在一定的差异。

(一)监管沙箱有助于防控金融风险和服务实体经济的统一

金融创新监管的关键在于推动创新与监管的良性互动,监管沙箱实现了支持创新和监管有效的有机统一。近些年来,我国金融科技快速发展,相关产品和服务创新不断推出,当前推出监管沙箱的意义不言而喻。但对监管沙箱的全面理解,需要放在国际金融监管演变的大背景下,以下三个方面值得关注:一是监管沙箱创新的不仅是监管工具,也是一种监管理念和模式。监管沙箱是次贷金融危机后“寻找监管新平衡”的有益探索,即在危机前的“轻触式监管”与危机后的监管全面强化之间寻求平衡,既不增加被监管者的合规成本,又提高了监管有效性。二是监管沙箱有利于监管者更好地履行双重职能。在我国的金融监管实践中,监管部门不仅要防控风险和维护金融稳定,也要促进金融体系提高服务实体经济的效率。上述双重职责在传统的监管模式下短期难以有效兼顾,但在金融沙箱模式下得到了有机统一。三是监管沙箱有利于促进理性金融创新。金融沙箱模式大大降低了金融创新的申请时间和合规成本,使得企业理性创新的成本收益比远高于不合理的监管套利,有利于减少金融创新乱象。

从监管沙箱的国际实践来看,监管沙箱的实施在提高监管效率的同时,也对监管部门提出了新的要求:一是监管部门要有足够的人才积累和过硬的专业能力,监管者需要及时更新监管知识,对各种创新技术、产品服务、商业模式具有深刻的理解力;二是监管部门要有相应的资源配置,针对不同的创新企业制定不同的监管测试方案,并持续进行跟踪评估,都需要大量的监管资源投入;三是要有完善的监督评价机制,监督评估机制要兼顾沙箱的标准、流程设计和监管人员的具体实施,避免监管沙箱准入审批“歧视”、沙箱测试“黑箱化”导致新的监管不公平,也要打消监管者“不敢作为”的顾虑。

二、我国监管沙箱设计需要做好三方面协调

在地方试点推出监管沙箱,其设计需要跟国家的顶层部署与实践的底层探索结合起来,重点处理好与竞争中性原则、技术中性原则、央地监管分工三个方面的协调问题。

(一)监管沙箱设计与竞争中性原则有机协调

从国际经验来看,各个国家和地区的监管沙箱的适用对象和准入标准各不相同,但都明确了监管沙箱的准入标准和实施要求,且准入标准非常注重覆盖面和公平性。近年来,党中央、国务院在产业政策制定、国有企业改革和深化对外开放中都非常强调竞争中性原则。2019年12月,中共中央、国务院发布《关于营造更好发展环境 支持民营企业改革发展的意见》进一步强调了竞争中性原则,要求坚持公平竞争,对各类市场主体一视同仁,营造公平竞争的市场环境、政策环境、法治环境,确保权利平等、机会平等、规则平等,注重采用市场化手段,通过市场竞争实现企业优胜劣汰和资源优化配置。

就监管沙箱的设计而言,竞争中性原则的重点在沙箱的申请主体上,关注的焦点在于是不是金融机构、准金融机构和金融科技企业都可以申请,金融科技企业可以独立申请还是必须要跟金融机构合作申请?对于金融科技创新而言,不管是由金融科技企业发起,还是金融机构发起,只要有利于促进金融供给侧结构性改革和金融高质量发展,有利于改善金融体系的风险防控,有利于提升金融服务实体经济和人民大众的质效,那么都应该支持。按照竞争中性原则的实质,对于同样的创新项目或产品,金融机构可以申请入箱测试,金融科技企业应该也可以申请入箱测试。事实上,持牌金融机构的业务创新是有申报渠道的,可以报请监管部门审批,目前的重点是金融科技企业创新缺乏申报机制。

因此,监管沙箱准入设计应重点关注创新项目或产品,而非创新主体。考虑到我国目前的监管架构仍然是基于金融机构的分业监管,同时出于试点稳健起步的考虑,监管沙箱的准入一开始可以限定为金融机构申请、金融机构与金融科技公司合作申请,但在经过一段时间的经验积累后,应放开到金融科技公司等非金融持牌企业也可以单独申请。

(二)监管沙箱与技术中性原则有机协调

随着金融科技和互联网信息技术的发展,技术中性原则越来越受到国家和地区的重视。我国2019年1月开始实施的《电子商务法》中也明确了这一原则,即法律对电子商务的技术手段一视同仁,不限定使用或不禁止使用何种技术,也不对特定技术在法律效力上进行区别对待。2019年8月,人民银行发布的《金融科技(FinTech)发展规划(2019—2021年)》 提出加强监管科技应用,也体现了技术中性原则。

金融科技领域中的技术中性原则大致是指,技术本身并没有好坏和风险大小之分,金融科技监管关注的并不是信息科技本身,而是信息科技应用于金融业务可能产生的风险。就此而言,金融科技中的技术中性原则应该包括两个层次,一个是金融科技——信息科技应用于金融业务,另一个监管科技——信息科技应用于金融监管。事实上,近年来金融监管部门也高度重视监管科技的发展,在2019年12月的中央经济工作会议之后,银保监会提出加强监管科技建设,重视技术在金融业的赋能;证监会新设科技金融监管局,推进科技与业务深度融合,以提升证券监管的科技化、智能化水平。

就监管沙箱的设计而言,金融科技创新试点和监管科技创新试点两类工作都已经在北京启动,都可以考虑通过监管沙箱进行测试和遴选。具体而言,监管沙箱也可以测试基于信息科技创新的监管方法和监管技术,从而更好地促进监管规则的修订和监管改革的实施,提高金融监管的适应性和有效性;同时,也有助于推动金融监管部门更好地处理海量金融数据和改善金融风险监测,减少监管滞后和失误。十九届四中全会提出,要提高金融体系的适应性、竞争力和普惠性,其中的适应性一方面是金融体系发展要更好地适应实体经济的需求,另一方面也包括金融监管体系要更好地适应金融创新发展,特别是适应金融科技创新发展。监管沙箱的设计,可以考虑同时促进这两个层次的适应性发展,既测试金融机构、金融科技企业的金融创新,也可以测试一些监管技术、监管工具的创新以及监管规则、监管政策的调整。

(三)监管沙箱与央地监管分工的有机协调

监管沙箱是多方参与的试验型动态监管机制,申请测试企业、各地方监管部门和中央监管部门的权力、责任和义务需要提前设定好。在我国中央—地方的双层监管架构下,地方政府监管的主要是准金融机构,中央监管部门监管的持牌金融机构,两者在监管职责分工、金融风险处置等方面存在较大差异。地方性监管沙箱的设计需要切实考虑我国中央—地方的双层监管架构以及各个监管部门的职责分工,并建立顺畅高效的监管协调机制。

在沙箱测试前,当前很多问题和政策在中央监管部门层面还没有得到明确,比如个人金融信息数据如何征集、使用和交互,地方性银行是否可以基于互联网和第三方支持开展跨区域助贷,相关的金融科技创新项目或业务可不可以在地方性监管沙箱里面先行先试,以及中央金融监管部门监管范畴内的业务是否可以申请进入沙箱测试。在沙箱测试后,地方性监管沙箱测试通过的产品和业务,能否得到中央金融监管部门的认可,是否可以在其他地方政府管理的范围、区域推广。此外,监管沙箱测试认可的金融科技创新可能会与现有的金融监管法规产生冲突,是否需要中央监管部门给出“监管豁免”“限制性授权”,中央监管部门是否应该修改监管政策。

如果监管沙箱在设计上能解决好这些问题,无疑有助于促进金融科技创新和金融监管发展的良性互动,避免出现监管双轨制,从而大幅提高金融监管的质效。同时,如何改革完善中央和地方监管协调机制一直是我国金融监管改革中的一块硬骨头,监管沙箱在设计解决好上述问题,也无疑有助于改革完善我国的地方与中央金融监管协调机制,推动我国地方金融立法体系进一步完善,为中央与地方金融监管部门的职责划分、风险处置、上下联动等方面探索一些好方案、好机制、好措施。

三、我国监管沙箱实施需要解决三个重点问题

结合我国金融监管体系的现状和监管沙箱的本质,地方性监管沙箱的实施需要重点解决好与现有创新监管机制区分、规范专业推进测试评估、风险处置防控衔接等具体问题。

(一)监管沙箱与产品认证、项目审批的合理区分

在监管沙箱推出之前,我国金融监管部门已经推出金融科技产品认证、金融科技应用项目审批等创新监管机制。2019年10月底,人民银行与市场监管总局发布《金融科技产品认证规则》和第一批的《金融科技产品认证目录》,明确了11项具体金融科技产品的认证规则。同时,人民银行还推出了金融科技应用试点审批机制,2019年11月人民银行营管部批准了77个市场主体共同申报的46个金融科技产品,涉及金融、医疗、社保、养老、三农等多个领域,期限为一年。监管沙箱和金融科技产品认证、金融科技应用项目审批都是针对金融科技创新,但在管理机制和适用对象存在差异。后续哪些产品和创新可以进入监管沙箱,哪些产品和创新应该转为产品认证和项目审批,已进入产品认证和项目审批的能否再转入监管沙箱测试,都有待地方政府与人民银行等中央管理部门进一步明确。

(二)标准实施和测试评估的规范专业

监管沙箱测试的准入标准、测试标准和退出标准的设计是基础,但具体的标准实施和测试评估同样重要。具体而言,在沙箱准入阶段,金融机构、金融科技企业、准金融机构向监管沙箱提交产品或者项目测试申请后,谁来评定是否可以入箱测试。在沙箱测试阶段,创新产品或项目实施的总体风险状况和对消费者利益、金融体系稳定的影响效应,由谁来评估。在沙箱测试完成后,谁来评估决定这个产品是终止还是推广?这些评估实施主体是监管部门,还是组建评审专家委员会?如是专家委员会,其组建应遵循什么程序,对委员有什么要求?对此,可借鉴各国货币政策委员会、财政政策委员会、存款保险治理委员会等的治理机制,建立金融科技的产学研专家库,监管沙箱负责部门针对不同的创新产品和项目,从专家库中随机挑选相应的产学研专家组成评审委员会,由评审委员会来评估决定产品或项目是否准入、实施成效和退出应用。与此同时,建立公开透明的测试公开机制,适时对外公开评估结果和理由,接收公众监督,确保监管沙箱实施的公正、公平、公开。此外,还应注意监管沙箱的评估实施对标准设计的反馈,促进评估实施和标准制定的互动迭代。

(三)企业风险处置和监管风险防控的无缝衔接

监管沙箱是要平衡好金融创新和风险防控,消费者保护是核心关键,落实好风险处置责任和风险补偿机制非常重要。虽然监管沙箱有准入要求,但测试产品和项目也会出现风险。测试申请机构作为风险处置的第一责任者,需要在测试前设计好消费者保护和风险补偿方案,涉及资金运作的项目还必须设置风险保证金,以补偿消费者的不合理损失。比如,英国行为监管局推出的监管沙箱明确要求,创新测试申请企业需要确保已经投入了足够的资源做好相应准备,包括了解金融法规、研发投入、潜在风险应对措施等,并且出现纠纷争端时,消费者可向金融申诉服务机构(FOS)和金融服务补偿计划(FSCS)求助。在沙箱测试过程中,沙箱实施机构要确保测试主体的风险防控和补偿机制覆盖测试的全部流程,若测试企业不能满足风险控制和消费者保护要求,即可采取“摁暂停键”或退出沙箱的措施。此外,沙箱实施机构还要建立相应的风险防控机制,以防测试企业无法承担所有的风险责任或者做好所有的风险防控,如消费者的数据征集、使用和安全保护,避免金融风险的跨产品、跨机构和跨市场传染。概括而言,监管沙箱的实施需要明确入箱测试机构与金融监管部门之间、地方与地方金融监管部门之间以及地方与中央监管部门之间的风险防控责任,完善金融监管信息平台建设,构建金融风险实时监测预警机制,提升监管快速反应能力,加强跨市场、跨业态、跨区域金融风险的识别、预警和处置能力,避免风险在更大大范围传染和扩散。

文/朱太辉 京东数科研究院政策与法规中心主任;张夏明 京东数科研究院政策与法规中心研究员(本文仅代表作者个人观点)

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