金融科技树：各国金融科技政策比较（上）

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2019年，国际清算银行（BIS）下设金融稳定协会（FSI）对31个国家和地区的金融科技政策进行了比较。在此基础上，FSI提出了一个名为“金融科技树”的概念框架：树梢是金融科技行为，树干是相关的核心技术，树根则是作为支撑的政策环境。树梢可能表现为数字银行或智能投顾，而树干是云计算、人工智能等技术，支撑着树梢业务，最下面一层则是数字经济公共政策（如是否支持数字身份证、是否支持远程开户等），主导着整个金融科技树的健康发展方向。FSI完成跨国比较研究后，于上个月在第23号《金融稳定协会观察》（FSI Insight）中对研究成果进行了发布。人民大学数字经济研究中心组织人手对于这一报告进行了全文精译，现分为上、中、下三个部分进行发布，供各界专家参考。

前言

金融服务中的技术创新（fintech）正日益改变提供金融服务的方式。这种转变带来了机遇，但同时给消费者和投资者带来了潜在的风险，更广泛的说，也给金融稳定和诚信带来了风险，而金融监管正在试图缓解这些风险。至于机遇，金融科技可以通过加强金融发展、包容和效率来支持潜在的增长和减贫。在这方面，金融当局正在调整其政策框架，并根据评估新兴技术对金融部门的影响提供指导。

政策制定者面临的挑战是最大程度地提高金融科技的收益，同时最大程度地降低金融体系的潜在风险。但是，由于监管机构面临若干挑战，这说起来容易做起来难。金融科技的发展带来的问题超出了金融当局的传统范围，创新的速度使监管机构难以及时做出回应。此外，在不同的政策目标之间可能会出现重要的取舍。

本文调查了31个辖区对金融科技发展的管理政策。我们研究的主要目的是提供金融当局在金融科技方面所采取的应对措施的跨国概述。该论文基于对金融稳定协会（FSI）于2019年初进行的一项调查的回应，该调查已得到已发布法规和文件的全面审查以及作者自己的分析补充。

在全球标准制定机构和其他国际组织的工作的基础上，我们提出了一个概念框架，通过该框架，我们可以分析对金融科技的政策回应，这被称为“金融科技树”（请参阅下一页的图表）。金融科技树分为三类：金融科技行为，赋能技术和政策推动。金融科技行为（例如，数字银行或智能投顾）可以采取多种形式，并且可以在金融业的不同部门进行。赋能技术（例如云计算或人工智能）是指在提供金融服务方面使创新成为可能的技术，因此构成金融科技行为的支柱。政策推动是指支持金融科技行为发展和扶持技术的公共政策措施和举措（例如数字ID系统）。

对新金融科技行为的政策回应有多种形式。监管机构可以通过多种方式对金融科技行为做出回应。例如，当局可能制定了针对金融科技的特定牌照制度，要求实体在提供其金融科技服务之前必须经过授权流程。可替代地或补充地，他们可以发布特定于金融科技的要求，修改现有的要求，甚至禁止某些行为。一些主管部门可能会采取措施解释现有监管框架如何应用于金融科技业务模型，并阐明其监管期望。

当局在监管金融科技行为时会采用多种方法。对于（确立）数字银行的牌照制度或其他特定要求是个例外。然而，某些司法管辖区已启动举措，以促进包括数字银行在内的新银行的建立。在金融科技平台融资的背景下，虽然大多数接受调查的司法管辖区都没有针对金融科技资产负债表借贷（译者注：指金融科技公司用自有自有资金放贷）的专门监管制度，但许多司法管辖区对贷款和股权众筹都设有监管制度。对于智能投顾，特定于金融科技的法规并不常见，但是与传统的财务咨询相比，大约三分之一的受调查司法管辖区发布了针对智能投顾所特有问题的指南。对于数字支付和电子货币服务，大多数接受调查的司法管辖区都有具体规定。关于前者，已采取的举措通常旨在加强对非银行的监管要求或便于其进入支付市场。对于在保险分销和承保领域中出现的以技术为驱动力的商业模式，现有法规通常被认为足以应对这些创新的特征和风险。加密资产受到各种各样的监管对策，其中警告和澄清监管处理是最常见的回应。在少数辖区中出现了新的加密专用牌照或者授权。

为了赋能型技术，监管机构已经调整了其现有法规，以实现在现有法律、法规或指南中添加特定于技术的元素。由于市场接受程度的提高，某些技术比其他技术受到更多关注。监管机构在应用程序编程接口（API），云计算以及基于生物特征的识别和认证方面特别活跃。相比之下，对于人工智能、机器学习以及某种程度上的分布式记账技术，当局并没有超出进行风险评估和发布一般指导意见的范围。

能够提供数字服务的公共政策受到了广泛关注。大多数司法管辖区已经实施了数字ID系统，该系统允许金融机构验证其客户的身份。几乎所有辖区都颁布了数据保护法，规定了访问和共享消费者数据的分配权利和责任。国家网络安全框架也很常见，辅以针对金融部门的网络安全条例和指南。有几个司法管辖区已采用或正在采用开放式银行计划。最后，创新促进者经常已经到位，创新中心是最常见的形式。

对金融科技的政策回应可能需要权衡几个政策目标。在金融系统中有序地应用新技术可能仍然是监管行动的理想结果。同时，政策行动必须与维护金融稳定、市场和金融诚信、竞争以及保护消费者相一致。此外，在保持对具有较大潜在产生系统风险的公司进行适当控制的同时，可以酌情寻求防止监管套利和促进公平竞争的环境。

在国际一级，当局正在努力应对新出现的风险，并制定有助于协调应对全球挑战的规章制度。鉴于技术创新可应用于提供金融服务的广泛范围以及提供这些服务可能需要的潜在规模，特别是在拥有大量客户群的公司进入市场的情况下，应强调这一点。拟议的全球稳定安排可能就是这种情况，可能会影响占据主导地位的现有金融、货币和支付系统或全球云服务提供商。

展望未来，随着技术的发展并将其应用于新服务，金融当局可能会面临进一步的挑战。当局需要不断努力，以了解新的商业模式及其潜在风险，建立或保持技能和能力，充分评估对金融市场的潜在影响，并以灵活的方式调整其监管对策。只有拥有足够的资源并能获得及时可靠的信息，当局才能将创新导向理想的方向，同时最大程度地降低对金融系统的潜在风险。在这方面，地方和国际一级的合作与协调仍然至关重要。

第1节简介

金融服务中的技术创新（fintech）正日益改变提供金融服务的方式。计算能力，加密技术，大数据和人工智能等技术的进步，再加上更便捷的移动访问，以及更高的互联网速度和带宽，都在金融行业的不同领域带来了新的应用。这些新的措施包括如何扩展信贷、完成支付、提供投资建议、对保险定价，更广泛地说，是资金如何从储户/投资者传递到借款人。

金融科技带来了机遇，但也存在潜在风险。正如国际货币基金组织/世界银行《巴厘岛金融科技议程》所述，[1]金融科技可以通过加强金融发展、包容和效率来支持潜在的增长和减贫，但它可能给消费者和投资者构成风险，更广泛的说，对金融稳定和诚信带来风险（国际货币基金组织和世界银行（2018））。

监管机构正在密切关注局势。近年来，全球标准制定机构（SSB）发布了许多文件，旨在提供对金融科技发展的见解，更具体地说，是探索其对金融业的影响。例如，金融稳定委员会（FSB）尚未找到金融科技创新对金融系统产生不利系统影响的证据（FSB（2017a，2019a））。在国际清算银行的网站上可以找到国际清算银行、其主办委员会和利益相关者就新兴技术对金融业和整个经济的影响所做的工作概述。[2]

政策制定者面临的挑战是最大程度地提高金融科技的收益，同时最大程度地降低金融体系的潜在风险。实现这种平衡是允许创新在不损害金融体系稳健性的前提下为社会带来利益的关键。尤其是，政策干预旨在减轻金融科技带来的潜在风险。金融监管旨在解决市场失灵，并通过解决金融体系中的漏洞和缺陷来防止潜在风险的出现（IMF（2017））。这一目标与传统的金融服务和金融科技相同。例如，金融科技不应使犯罪分子和恐怖分子能够或更容易地滥用金融系统来进行洗钱或恐怖主义融资。人们在使用金融科技服务时应受到公平对待，他们应该有足够的机会获得支付、信贷、保险和储蓄产品。因此，适当和成比例的监管可能有助于防止将来发生不必要的事件，例如众筹中的欺诈行为（例如中国的e租宝）或首次代币发行（ICO）。[3]

金融科技为政策制定者提出了权衡和其他挑战。首先，在不同的政策目标之间可能需要权衡取舍，例如金融稳定性、市场完整性、消费者和投资者保护、效率和竞争以及金融包容性。第二，金融科技的发展提出了传统上不在金融当局的权限之内的问题，需要加强与其他公共机构的合作。这些机构可能包括负责消费者保护、公平竞争和数据保护的机构，每个机构都有自己的任务和政策目标。第三，创新的速度使监管机构面临资源紧缺的情况，有时还缺乏内部技术专家，这使得监管机构难以及时应对市场发展，金融科技公司并没有等待监管机构采取行动。第四，技术可能导致金融部门更加分散，这可能对金融监管和监管框架构成挑战（FSB（2019e））。

金融当局已采取各种方式应对金融科技的发展。一方面，监管机构会可能制定特定于金融科技的牌照制度，要求实体在提供金融科技服务之前必须经过授权流程。可替代地或补充地，他们可以发布特定于金融科技的要求，修改现有要求，甚至禁止某些行为。一些权威机构已经解释了如何将现有监管框架应用于金融科技的业务模型，并阐明其监管期望。

本文提供了全球范围内针对金融科技发展所采取的监管对策[4]的跨国概述。这是基于对FSI在2019年初进行的一项调查的回应。该调查已得到已发布法规和文件的全面审查以及作者自己的分析补充。概述基于一个概念框架（金融科技树），该框架将金融科技环境按照三个部分组成：金融科技行为，赋能技术和政策推动。

第2节金融科技环境

问题在于定义。鉴于金融科技领域还很年轻，因此在金融科技领域中使用的术语通常产生歧义也就不足为奇了。市场参与者和监管者有时对同一行为使用不同的术语，或者对不同的行为使用相同的术语。例如，金融科技信贷、点对点贷款、众筹、基于贷款的众筹或简单的众筹经常互换使用[5]。在国际层面，FSB（2017a）和BCBS（2018）都承认需要明确的定义，均采用金融科技术语词汇表[6]。在这些基础上，我们在附件2中提供了本文中使用的术语及其定义的列表。这些旨在促进第3节中监管方法的跨国比较。

在本文中，我们采用了FSB的金融科技工作定义。FSB将金融科技定义为“以技术为基础的金融创新，可能导致新的商业模式、应用、流程或产品，并对金融市场和机构以及金融服务的提供产生重大影响”（FSB（2017a））。鉴于我们专注于监管金融科技，我们发现这个总结性术语有助于界定本文的范围。但是它的广泛性也带来了对更多特异性的需求。

概念框架：金融科技树

在国际一级，FSB和其他国际组织已经建立了分类和框架，通过这些分类和框架可以分析金融科技。例如，在FSB框架下，金融科技创新根据其提供的主要经济功能进行分类[7]。BCBS在FSB的工作基础上，基于与核心银行服务相关的三个行业对金融科技创新进行了分类[8]，辅以所谓的市场支持服务，例如数据应用或云计算（这些不特定于金融行业，但对金融科技发展具有重要意义（BCBS（2018））。

在这项工作的基础上，我们提出了一个概念框架，称为“金融科技树”（如上图）。为了描述金融科技环境，我们区分了三类：金融科技行为，赋能技术和政策推动。金融科技行为或以技术支持的方式提供金融服务，可以采取多种形式，涵盖金融业的不同部门。赋能技术是指在提供金融服务方面使创新成为可能的技术，因此构成金融科技行为的支柱。政策推动是指支持金融科技行为发展和扶持技术的公共政策措施和举措。

金融科技树使我们可以将与金融科技相关的监管方法和政策响应分为三类。这些指的是：（i）调整监管范围和/或直接针对金融科技行为的机构；（ii）专注于在提供金融服务时使用新技术的机构；（iii）促进金融创新或更广泛地促进数字金融服务的机构。

金融科技行为：树梢

金融科技行为在金融业的不同部门进行。根据金融科技树的分类，金融科技行为可以在以下金融服务类别中找到：

（i）存贷款；（ii）筹集资金和其他资金来源；（iii）资产管理、交易及相关服务；（iv）支付，清算和结算服务；（v）保险；和（vi）加密资产。这些金融服务类别建立在FSB分类（2017a）的基础上，不同之处在于我们选择了将加密资产和相关金融行为单独列出。我们承认，根据其潜在的经济功能、所附权利和商业模式特征，大多数加密资产可以归类为金融服务的其他类别。然而，出于本文的目的，我们决定将它们分开，因为与加密相关的服务涉及一系列独特的方法，这些方法具有迅速发展的用例。

本文基于大量但并非详尽的特定金融科技行为。根据我们的调查结果，金融科技树包含了数字银行，金融科技平台融资（众筹和金融资产负债表贷款），智能投顾，电子货币，数字支付服务，保险科技以及与加密资产相关的金融行为。以下是对这些金融科技行为的简要描述。

数字银行。各个司法管辖区之间监管制度存在差异，意味着在一个司法管辖区中被视为银行的一种实体可能不会被视为在另一个司法管辖区中的银行。[9]在本文中，我们将数字银行（例如，KakaoBank和KBank（均为韩国），WeBank和MyBank（均为中国），Monzo（英国），Nubank（巴西）和N26（主要是欧洲））定义为接受存款的机构，它们是存款保险计划的成员，主要通过电子渠道而非实体分支机构提供银行服务。就此定义而言，第二个要素意味着数字银行的商业模式在很大程度上依赖于技术，这就是它与传统银行的区别。
金融科技平台融资。电子平台促进了一些金融科技行为，这些平台提供了一种通过互联网进行中介融资的机制。[10]平台广泛使用技术和数据。我们区分以下几种类型：
金融科技资产负债表贷款是指由互联网平台（非商业银行经营）促进的信贷行为，这些平台在日常业务过程中使用自己的资产负债表向中间借款人和贷方提供资金。重要的是，资产负债表贷方（例如，香港特别行政区的WeLend和美国的Quicken Loans[11]）不会从“大众”中获得资金，而是依赖于其他来源，例如自有资金或债务发行。资产负债表借贷平台与借款人直接签订贷款合同，并通过将原始贷款保留在资产负债表中来承担信用风险，至少直到将其出售给投资者为止。
众筹。众筹是指在不使用传统金融机构作为中介的情况下，将筹集资金的人员和公司与寻求投资以获取财务回报的人员和公司相匹配的做法。[12]主要有两种类型。第一种是股权众筹，是指投资者以股权形式向私人公司提供资金的行为。金融科技平台使投资者与他们想要投资的公司相匹配，使他们能够参与初创公司和其他公司的早期筹资行为。第二种是贷款众筹，是指由互联网平台（非商业银行运营）促进的信贷行为，该平台将借款人与贷款人匹配。[13]在这里，借款人和贷款人之间建立了个人贷款合同，而平台没有从事风险转换。虽然此定义在原则上与Claessens等人（2018）和CGFS-FSB（2017）中金融科技信贷的定义一致，但我们对贷款众筹的定义不包括金融科技资产负债表贷款。这是必要的，因为监管框架对金融科技资产负债表贷款的处理方式有所不同。
智能投顾（Robo-advice）或自动数字顾问是指在无人为干预的情况下提供的投资产品的财务咨询，并依靠技术使客户的培训流程自动化并通过基于算法的工具生成建议。
数字支付服务。数字支付服务提供商无需使用实物货币，即可通过数字化转账，清算或结算余额的方式来促进支付交易[14]。这样，他们通过自己处理付款人的资金或代表付款人在其他金融机构所持有的交易帐户发起支付命令，从而以数字方式将资金从付款人引导至收款人。
电子货币服务是指为便利支付交易而发行类似债务的工具（电子货币[15]）。从资产负债表的角度来看，电子货币代表其发行人（电子货币提供者）的固定价值索赔，该索赔保证以法定货币计价的预先设定的面值进行赎回（Adrian和Mancini-Griffoli（2019））。此外，为了使索赔被视为电子货币，它需要（i）作为一种多用途交换媒介；（ii）被发行人以外的各方接受为支付方式；（iii）仅在收到资金后才签发（电子货币是预付的）。[16]
保险科技商业模式。保险科技是指金融科技特定于保险的分支。在保险业中，保险科技一词既指数字技术的使用，又指具有改变保险业务的新商业模式（IAIS（2017））。在本文中，我们将在分析保险科技时参考后者。在这种情况下，保险科技商业模式是指在两个主要保险领域中出现的由技术驱动的创新模型：（i）分销，例如比较门户网站和数字经纪人；和（ii）承保，例如移动、按需、基于使用或技术的点对点和参数保险。
与加密资产有关的金融行为。加密资产和相关金融行为没有通用的定义和分类。在这一领域中，快速变化的技术和新的商业模式给定义此类资产的分类带来了挑战。在本文中，我们采用FSB定义，该定义将加密资产定义为一种私人资产，主要依赖于加密技术和分布式记账或类似技术作为其感知价值或内在价值的一部分（FSB（2019b））。通常，与加密资产相关的大多数金融行为与传统市场中的现有金融行为类似。在本文中，与加密资产相关的金融行为包括创建、分配、存储或交换加密资产，将其用于投资或支付目的，或用作金融产品的参考。

赋能技术：树干

当前，多种技术正在推动金融领域的创新。这些包括但不限于应用程序编程接口（API），人工智能（AI）和机器学习（ML），基于生物特征的识别和身份验证（生物特征），云计算（CC）和分布式记账技术（DLT）。

这些技术为金融业带来了新的机遇，并具有大量的用例。API主要用于促进非银行公司以受监管和安全的方式访问客户的支付和帐户信息。通过CC，可以在高效，可扩展和灵活的IT方案下存储、管理和处理大量数据。DLT已被用于提高效率、降低成本和减少中介需求，尽管最主要的应用是加密资产。生物识别数据越来越多地用于移动银行应用中的客户身份验证。AI和ML应用的主要领域是信用评分、高频交易和智能投顾。

政策推动：树根

作为金融科技树的根，政策推动对其金融稳定与健康至关重要。为了在市场上发展数字金融服务，政府机构正在制定公共政策和倡议，以建立提供此类服务所需的数字基础设施的基础。其中可能包括创建国家宽带网络，开发数字身份和身份验证系统，促进至关重要的网络和平台（例如电信，银行系统）的互操作性，以及在国家层面或金融层面建立数据保护和网络安全的总体框架/策略。

此外，一些司法管辖区还制定了促进其金融系统创新的举措。其中包括创新中心，监管沙箱和创新加速器。除了在保护消费者的安全环境中促进创新发展之外，这些举措还使当局了解如何应用技术，新商业模式背后的原理以及是否需要调整监管范围的评估要素。

（未完待续）

[1] 2018年，国际货币基金组织和世界银行批准了《巴厘岛金融科技议程》，该议程由12项政策要素组成，旨在帮助其成员国司法管辖区在管理固有风险的同时，利用金融科技的利益和机遇。

[2] 有关国际清算银行，其主办委员会（巴塞尔银行监管委员会（BCBS）、全球金融系统委员会（CGFS）、支付与市场基础设施委员会（CPMI）、市场委员会（MC）和欧文费雪中央银行统计议题委员会（IFC））和主办协会（FSB，国际保险监管者协会（IAIS）和国际会计准则委员会（IADI））出版的金融科技相关出版物的更多信息，请参见www.bis.org/topic/fintech.htm。

[3] ICO咨询公司Statis Group报告称，2017年进行的ICO中，超过80％被认为是欺诈性的。详情请参阅research.bloomberg.com/pub/res/d28giW28tf6G7T_Wr77aU0gDgFQ。

[4] 监管对策包括监管机构发布的政策工具，以规范金融服务的提供（例如法律、法规、指南）以及政府机构（例如竞争、消费者保护、网络安全或数据保护机构）制定的公共政策措施（例如国家框架、倡议），以促进金融服务的创新和更广泛地采用数字服务。

[5] 在美国，众筹被理解为股权、奖励和捐赠众筹行为的统称，而市场借贷一术语在以平台为中介的信贷行为中更为常见。（Havrl Chyyk（2018））。

[6] 支付和市场基础设施委员会（CPMI）提供了一个支付和市场基础设施术语的在线词汇表，作为与支付、清算、结算和相关安排有关的标准术语和定义的参考。

[7] 根据世界经济论坛（2015）的分类，FSB框架将金融科技行为分为五类金融服务：（i）支付、清算和结算；（ii）存款、贷款和融资；（iii）保险；（iv）投资管理；（v）市场支持（FSB（2017a））。

[8] 这三个部门是：（i）存款、贷款和融资服务；（ii）支付、清算和结算服务；以及（iii）投资管理服务。

[9] 银行的狭义定义包括接受存款和发放贷款（例如，适用于《欧盟资本要求条例》（CRR））。但是，不同司法管辖区执行某些行为的授权要求不同。一些管辖区的法规为各种类型的银行业务提供了牌照类别，例如，要求实体即使仅从事发放贷款的行为，也必须持有银行牌照。例如在奥地利和德国就是这种情况。

[10] 从狭义上讲，银行的这一定义要素似乎与许多监管机构的理解保持一致。例如，根据澳大利亚审慎监管局（APRA）的说法，“接受客户存款的金融机构在社区中享有独特的信任地位。这些机构的金融安全是社区金融稳定和经济福祉的关键，因此，这些机构所受的标准要高于许多其他经济部门”（APRA（2018a））。

[11] Quicken Loans是美国最大的抵押贷款机构。虽然它为几乎所有的贷款提供服务，直到还清为止，但为了再融资的目的，它还是将其产生的贷款提供给抵押贷款投资者，通常是三个政府拥有或政府资助的公司之一处理抵押贷款（房利美、房地美与吉利美）。请参阅Quicken Loans网站。

[12] 本文中定义的众筹不包括奖励和捐赠众筹，因为这些行为不会给捐赠的人带来财务回报，因此通常不受金融法规的约束。但是，如果奖励或捐赠众筹平台为其客户处理或发起与其行为有关的支付，则可能需要获得支付牌照。此外，它可能会受到消费者保护制度和反洗钱及打击资助恐怖主义（AML / CFT）要求的约束。

[13] 金融科技平台促进了各种形式的信贷，包括消费者和企业贷款，针对房地产的贷款以及诸如发票融资之类的非贷款债务融资（CGFS-FSB（2017））。

[14] CPMI将付款定义为“付款人对受款人以可接受的方式进行的金钱索赔转移。通常，索赔采取的形式是在金融机构或中央银行持有的钞票或存款余额”（CPSS（2004年）。

[15] 货币可以电子方式发行或存储货币-例如在芯片卡（例如支付卡）、个人计算机或服务器中的硬盘驱动器等设备上-以取代支付交易中的实物货币。

[16] 需要将电子货币与仅允许（远程）访问客户帐户的支付工具区分开来（CPSS（2004））。