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我国金融科技监管体系建设正加速推进。2020年4月27日,中国人民银行公布第二批金融科技创新监管试点工作安排。该批试点将在上海市、重庆市、深圳市、河北雄安新区、杭州市、苏州市等6市(区)进行。其政策目的是引导持牌金融机构、科技公司申请创新测试,在依法合规、保护消费者权益的前提下探索运用现代信息技术手段赋能金融“惠民利企”,纾解小微民营企业融资难融资贵、普惠金融“最后一公里”等痛点难点,助力疫情防控和复工复产,着力提升金融服务实体经济水平。

去年12月,人民银行支持在北京市率先开展金融科技创新监管试点,并在今年1月14日正式公布选定涵盖开放银行、供应链金融等场景在内的六个创新应用作为首批试点项目。这一试点也被称为中国版的金融科技“监管沙盒”,旨在打造新型监管工具,引导持牌金融机构和科技公司守正创新、规范发展。人民银行在去年12月举行的金融科技委员会会议上对2020年重点工作进行部署,其中首先提出了“健全金融科技监管基本规则体系,着力打造包容审慎的金融科技创新监管工具”。2020年是人民银行金融科技(FinTech)发展规划实施重要一年,未来可见金融科技创新监管试点将全面铺开,更多的金融机构和金融科技企业将从中受益。

“监管沙盒(Sandbox)”最早是英国金融行为监管局在2015年5月发布的《监管沙盒》指引文件中提到的概念。它是一个受监管的安全测试区,通过对必要的测试设立限制性条件和制定消费者权益保护措施,允许金融科技机构在真实的市场环境中,以真实的消费者为对象测试创新性金融产品、服务和商业模式,金融监管当局会对测试过程进行监控并对情况进行评估,以判定是否给予正式的监管授权在沙盒之外予以推广。

金融科技发展势头迅猛,助推监管模式创新 

最近几年,我国的金融科技蓬勃发展,人工智能、大数据、云计算、物联网等信息技术与金融业务深度融合,为金融发展提供源源不断的创新活动。业界对于金融科技如何改造成创新金融产品、经营模式、业务流程等都有深度的思考和行动。我国金融行业一直实行牌照管理和慎重监管,监管层秉持“包容谨慎”的态度,与业界一同探索鼓励金融科技创新与有效防控金融风险之间的平衡。从首次监管试点项目来看,金融创新试点项目的步子需要迈得大一些。我们不妨看看已经推出试点的6个项目。

在首次实施试点的六个项目中,呈现如下特点:

1.目前进入“监管沙盒”机制的创新项目更多是技术手段、业务流程等方面的应用试点,业务方面的创新还不多。例如宁波银行的快审快贷产品,是在现有快审快贷的基础上进行流程优化,将客户申请流程、审批流程线上化;农业银行的微捷贷产品,其产品是“以移动化、智能化的经营方式,重塑业务模式和运作流程,改变小微信贷业务运作模式,提高客户体验,拓展小微企业长尾市场”;百信银行的AIBank Inside产品,采用开放银行的技术API,通过与第三方场景公司进行结合,并将第三方客户引流到行内进行放贷;工商银行的基于物联网的物品溯源认证管理与供应链金融产品主要是通过金融科技建立供应链场景并在后续开展供应链金融;中国银联的手机POS创新应用,希望将手机打造成移动POS收单;中信银行智令产品希望通过一站式管理不同Token,实现“一次绑卡、处处使用”。

2.目前入选项目机构都是持牌金融机构,非持牌金融科技企业,例如小米、京东数科、携程等,只能“搭伴入盒”。因此,可以认为监管仍然坚持金融科技本质是金融,严格落实金融服务持牌经营、特许经营原则,把从事金融业务必须持牌经营作为基本要求。

3.本次试点项目所涉及的金融科技领域较多:支付标记化、大数据、API 技术、分布式微服务、人工智能、物联网、区块链、可信执行环境(TEE),其中大数据和API应用次数最多。可以预测,未来开放银行将成为趋势。

4.在入选的6个项目中,涉及支付清算领域有两个(中国银联的手机POS创新应用、中信银行智令产品),涉及贷款产品应用有4个(宁波银行的快审快贷产品、百信银行的AIBank Inside产品、农业银行的微捷贷产品、工商银行的基于物联网的物品溯源认证管理与供应链金融产品),涉及场景建立有一个(工商银行的基于物联网的物品溯源认证管理与供应链金融产品),涉及开放银行API技术的三个(百信银行的AIBank Inside产品、中国银联的手机POS创新应用、中信银行智令产品)。

从6个试点项目的《金融科技创新应用声明书》中,我们可以归纳出目前中国的金融科技创新监管试点的要求:

展望即将开展第二批和以后更多的金融科技创新监管试点,我们建议:1.监管层给予金融科技创新试点项目详细的评估机制,明确金融科技创新试点项目的“入盒”及“出盒”标准。2. 企业在进入监管沙盒时,应主动提供监管科技的工具或效果评估方案,助力监管机构实现兼顾创新与稳定的可持续发展,并在准出(由监管机构审批是否推出市场)时,建议监管机构对其方案进行验收和评估。

“监管沙盒”在国际间的实践

一、英国:最早推出“监管沙盒”

自2015 年推出“监管沙盒”机制以来,英国已开展五批“监管沙盒”测试,近百家企业参与了测试项目。通过分析英国“监管沙盒”机制的内容和模式,总结其阶段性经验,有助于为中国探索建立“监管沙盒”制度提供借鉴。目前英国已完成并公布两批项目测试结果,在流程设计、测试工具、准入标准、评估机制、风控措施等方面建立完整的制度体系和运作模式。

图:英国监管沙盒测试流程

图片来源:胡滨,杨涵,《英国金融科技“监管沙盒”制度借鉴与我国现实选择》

1.在申请对象上,英国政府不限制申请对象的行业和类型,所有金融机构和提供金融服务支持的非金融机构都可申请参与沙盒测试。不同的对象有不同的诉求。

图:监管对象分类

图片来源:胡滨,杨涵,《英国金融科技“监管沙盒”制度借鉴与我国现实选择》

2. 英国“监管沙盒”机制为企业提供五类工具,分别是限制性牌照、个别指导、规定豁免与修改、无异议函和非正式引导,企业可以根据自身业务和测试需要进行选择。五类工具具体如下图:

图片来源:胡滨,杨涵,《英国金融科技“监管沙盒”制度借鉴与我国现实选择》

3.项目准入采取申请审批制,拟测试企业提交申请后,英国金融行为监管局依据申请材料评估项目创新性与价值性,给予准入或拒绝的审批结果。其评估标准如下:

图片来源:胡滨,杨涵,《英国金融科技“监管沙盒”制度借鉴与我国现实选择》 

4.制定保护措施合理有效。测试过程中存在造成金融消费者损失的风险,为此金融行为监管局提出了四种消费者保护方法(如下图)

图片来源:胡滨,杨涵,《英国金融科技“监管沙盒”制度借鉴与我国现实选择》

除一般沙盒机制外,还设计了虚拟沙盒和伞形沙盒机制。虚拟沙盒( Virtual Sandbox) 是行业自行搭建的测试环境。测试企业邀请消费者和其他企业进入虚拟测试环境,基于公共数据集对测试产品进行数据模拟,避免进入真实市场。企业参与虚拟沙盒前无需向监管机构申请,但可获取监管机构的协作和开发支持。虚拟沙盒机制为没有能力独立构建沙盒的小型初创企业提供测试途径,推动数据共享和行业协作,从而鼓励更多的传统企业参与金融创新。伞形沙盒( Sandbox Umbrella)是非营利企业主导的代表授权机制。某些非营利行业组织获得完整授权牌照后,能够作为“沙盒保护伞”评估拟测试企业的项目方案并给出代表授权。在该机制下,拟测试企业无需额外申请牌照,并且能够受益于行业组织的专业判断,推动测试数据共享和效率提升。

二、新加坡:首创“快捷沙盒”(Sandbox Express)金融科技监管全面加速

新加坡金融管理局(Monetary Authority of Singapore,MAS)在2016 年 11 月发布了《金融科技沙盒监管指导方针》(Fintech Regulatory Sandbox Guidelines)明确在新加坡开展监管沙盒项目。持牌的金融机构或其他有兴趣的公司都可以申请进入监管沙盒。新加坡的监管沙盒具备了适当的保障措施来降低失败后果的损失,维护金融体系的整体安全和健全。MAS根据拟测试的金融产品或者服务、涉及的申请者情况以及已经提出的申请项目情况,决定针对每个申请所给予的具体法律和监管要求。经批准,申请者成为负责开展和操作沙盒的实体。在沙盒期限内,MAS通过放宽其制定的限制沙盒实体的法律和监管要求以提供适当的监管支持。在成功的试验和退出沙盒之后,沙盒实体必须完全遵守相关的法律和监管要求。与英国的“监管沙盒”机制相比,新加坡的“监管沙盒”在运作上大体一致,但也有部分不同:

在政策灵活性方面,新加坡相比英国更为灵活。新加坡的监管沙盒由MAS负责,而MAS是新加坡全面负责金融监管的中央银行,本身具有较大的授权。另一方面,新加坡的监管沙盒政策只是对申请监管沙盒的流程进行了规定,没有过多涉及业务规定,对具体项目采取的是一例一策的方式,因此其监管沙盒的灵活性相对较高。

在监管沙盒适用范围方面,新加坡的监管沙盒中明确将沙盒的使用范围局限于金融科技领域,而英国颁布的监管沙盒的适用范围则更广,旨在积极推行颠覆性金融模式的发展,其要求为“产品或服务显著异于传统的金融业务”,核心标准为“是否有益于消费者”。

为加快金融科技监管创新的步伐,2019年8月7日,MAS宣布推出“金融科技快捷沙盒监管机制”(Sandbox Express),为企业测试创新金融产品和服务提供更快捷的选择。快捷沙盒可以视为对此前新加坡“监管沙盒”机制的补充。

Sandbox Express的服务对象

按照相关规定,目前快捷沙盒计划仅面向市场风险较低、业务模式较为简单的金融科技活动,其中包括保险经纪服务机构、受认证的市场运营商以及汇款业务机构。申请快捷沙盒的机构需要遵守MAS预设的监管豁免条件、信息披露要求,并定期向金融管理局进行进度报告(每两个月进行一次进度报告,沙盒计划结束后提交终期报告)。

快捷沙盒时长最多可达9个月,为机构发现和克服潜在业务与技术挑战提供充足的时间,为更好地退出沙盒计划、走向市场做好准备。

Sandbox Express的申请流程

借助标准化信息披露和预设规则,申请机构在提出申请的21天内被告知审核结果。而对于业务模式较为复杂的申请机构,MAS会在收到申请后的21天内对告知申请机构:将按照常规监管沙盒而非快捷沙盒的条例要求对其进行审核。申请机构无需同时申请常规沙盒和快捷沙盒资质。

自2016年3月英国正式实施监管沙盒机制起,目前主要国家和地区均已推行这项制度,其中发达国家或地区包括英国、新加坡、澳大利亚、丹麦、荷兰、瑞士、加拿大、挪威、中国香港、中国台湾、日本、美国、韩国,发展中国家包括马来西亚、泰国、印尼、斯里兰卡。监管沙盒是一项平衡金融创新和风险防范的监管制度安排,各国和地区都有自身的特色和经验。其主管部门多为对金融各行业实施统一监管的最高权责机构,但归根到底,有一点是一致的:监管目标是在保障消费者权益、维护金融稳定的前提下支持金融创新。

(相关阅读:《三“位”一体:新加坡的金融科技监管艺术》)

展望与发展建议

在金融科技浪潮中,为适应金融科技行业迅猛发展,同时防范新型金融风险,我国金融监管部门已陆续制定一系列配套监管规则,逐步确立金融科技监管体系。在金融科技监管方面,我国经历了保护金融基础信息安全、警示网络支付业务风险、集中整治互联网金融风险三个阶段。基于目前出台的互联网金融监管规则、互联网P2P监管规则、第三方支付等监管规则,监管部门对金融科技行业已有一定的监管经验,有助于后续“监管沙盒”制度的设计和实施。因此,“监管沙盒”制度聚焦于鼓励金融创新,寻求产品创新与金融风险的界限,是对现有金融科技监管体系的有益补充。我们建议在鼓励金融科技业务创新的同时,实现系统性金融风险和创新业务风险的有效防范;同时重点鼓励和支持具备较强技术实力的持牌金融机构,在设定明确试点范围和规模的前提下,运用成熟可靠的金融科技技术开展先行先试,并结合试点经验不断完善,推动更多落地应用。

参考文献:

1. 胡滨,杨涵,《英国金融科技“监管沙盒”制度借鉴与我国现实选择》,2019年11月

https://kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx?dbcode=CJFQ&dbname=CJFDLAST2019&filename=JJZH201911011&v=MjI2NTJUM3FUcldNMUZyQ1VSN3FmWStSbkZ5N2hWcjdLTHlmUlpyRzRIOWpOcm85RVpZUjhlWDFMdXhZUzdEaDE=

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