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今年发生的新冠肺炎疫情，对相当数量的小微企业形成重创，小微企业迫切需要来自各方的救济，金融方面，应继续加大对小微企业的支持力度，实现银企共度难关。最近召开的两会上，明确提出国有大行2020年普惠小微信贷投放要实现40%的增长，在国有大行的带动下，今年普惠小微信贷投放必然呈现高速增长的态势。在信贷投放迅速增加的情况下，如何有效控制小微金融风险，也是小微金融业界需要关注的问题。

我们认为，小微金融存在“低成本、低风险、高效率”三者只能取其二的“不可能三角”。从自身而言，在当前要求加大小微信贷投放的压力下，金融机构只能优先实现“低成本”和“高效率”。此时迫切需要外部风险缓释方式。融资担保机构是缓释小微风险的重要方式。财政出资的政府性融资担保机构是目前融资担保市场主要参与者。但从机制设计看，存在财政资金“保值增值”的刚兑“潜规则”，政府性融资担保公司“补偿动力不足、管理能力不足、支持合力不足”，应从坚决打破政府性融资担保公司“刚兑潜规则”、构建融资担保公司核心竞争力、完善和优化融资担保监管和支持政策、积极发展混合所有制融资担保机构等方面促进融资担保体系更好发展。

01 小微金融发展与“不可能三角”

近年来，我国金融机构小微金融服务覆盖面不断提高，小微企业正规金融融资成本持续下降，一些线上小微金融产品还能够实现“申请—授信—放款”的全自动运行。银保监会数据显示，2019年，我国小微企业金融服务实现增量、扩面、降本，金融机构全面完成“两增两控”目标。人民银行数据显示，截至2020年一季度末，金融机构普惠小微贷款余额12.4万亿元，同比增长23.6%，增速再创新高；支持的中小微企业覆盖了大约25%的市场主体。利率方面，一季度全国银行业累计发放的普惠型小微企业贷款平均利率6.15%，其中五大国有商业银行新增普惠小微贷款加权平均利率4.4%，小微企业贷款利率持续走低。一定程度上讲，当前我国小微金融处于历史上最好的时期。

理想化的小微金融服务应该是“低成本、低风险、高效率”的，但在实践中却呈现“三者只能选其二”的“不可能三角”。在当前普惠小微金融投放压力不断加大的情况下，金融机构只能暂时牺牲对小微金融风险的过高把控，主要通过通过优化流程、转移定价等优先实现小微信贷投放的高效率与低成本。在小微信贷投放较快增加后，如何有效防范未来可能的信贷风险？这些风险显然无法也不应该完全由金融机构自身承担并消化，必然需要外部保障体系进行适当风险分担与补偿。融资担保机构作为为小微企业融资提供外部担保以及风险补偿的金融组织，是支持金融机构加大小微信贷投放，缓释和消减小微信贷风险的重要力量。

图：小微金融服务“不可能三角”

02 融资担保体系发展简况

近年来，我国融资担保体系经历了“快速发展-风险爆发-政府性融资担保成为主体”的历程，特别是2015年，国务院发布了《关于促进融资担保行业加快发展的意见》，财政注资的政府性融资担保公司迅速发展。以国家融资担保基金为例，财政部信息显示，2020年4月3日，国家融资担保基金累计到位资本金496亿元，资本金将全部用于支持小微企业贷款融资。依托国家融资担保基金，我国初步构建了包括“国家融资担保基金-省级担保（再担保）机构-市级融资担保机构-县级融资担保机构”在内的四个层架政策性融资担保体系。

银保监会数据显示，截至2019年3月，全国融资担保法人机构实收资本1.1万亿元，融资担保在保余额2.3万亿元，其中小微企业在保余额1.1万亿元，融资担保放大倍数仅为2.1倍，融资担保支持的小微企业贷款占全部小微企业贷款的比重为4.2%。从融资担保体系支持企业特别是小微企业的情况看，融资担保公司最突出的问题便是总体杠杆率较低，不仅低于政策设计的10倍，与日本30-50 倍，美国50 倍，台湾18 倍的国际水平相比更是明显偏低（邹加怡，2019）。融资担保公司放大倍数较低，既是融资担保体系运作效率较低的集中体现，也是融资担保体系机制设计内在矛盾与问题的集中体现。

表：部分政府性融资担保公司担保状况

资料来源：广西农业信贷担保发展问题研究课题组（《经济研究参考》，2019.14）

03 融资担保机构杠杆率偏低的深层次原因

1. 财政资金“保值增值”的刚兑“潜规则”导致融资担保机构风险补偿动力不足

通过财政出资，成立政府性融资担保公司，为小微金融分担风险，是财政支持小微企业融资的较好举措。但在现实实践中，分担风险意味着担保基金的减值，与当前普遍存在的担保基金保值的“潜规则”形成明显的矛盾。政府性融资担保公司主要或全部由财政部门出资，其干部管理、绩效考核等由财政部门决定或深度参与，在一些地方，政府性的融资担保公司还是带有编制的、财政拨款的事业性单位，在这一管理体系下，融资担保基金的保值是一种“潜规则”。同时“个别地方监管部门对担保代偿缺乏容忍度，对担保机构的正常代偿行为进行问责，甚至因此对担保机构主要负责人进行纪律审查和监察调查”（张志涛，2019）。担保基金放大倍数较低，使用效率不高，核心约束便在于财政出资的融资担保机构“确保担保基金不减值”的“潜规则”。在这一“潜规则”下，融资担保公司代偿动力不足甚至缺失，应偿少偿、应偿慢偿甚至应偿不偿成为许多政府性融资担保公司面对风险时的普遍做法。

2. 政府性融资担保公司实际能力与机制设计的期望存在较大差距

政策性融资担保体系的底层逻辑在于，假定融资担保公司具有较当地银行更高的风险识别和处置能力，因此可以承担银行不愿承担的风险。但现实中，基层特别是县（区）级的融资担保公司普遍带有较浓厚的官方行政色彩，风险控制和处置能力较弱，与机制设计的初衷存在较大差距。

这一方面体现为融资担保公司专业水平较低或出现内部人控制的状况，陕西省延安市融资性担保行业的从业人员中大专及以下学历占比超过半数，具有担保行业从业经历的更少，难以适应和满足业务需求（王凯俊，2019）；广西农担公司办事处2017 年招聘过程中，毕业于重点院校学校且有过相关从业经历的人员比重很低，应聘人员整体综合素质与公司发展需求差距较大，录用人员离职现象十分严重（广西农业信贷担保发展问题研究课题组，2019）；河北省融资担保机构从业人员具有银行、证券、保险从业经验的人数占总人数的比重仅为28%，风险识别和防控能力偏低（吴强，2019）；前几年河北融资担保机构巨量风险暴露则属于典型的内部人控制产生的不良后果。

另一方面则体现为融资担保公司风险处置能力较弱，融资担保公司持有的反担保实物、权益大多属于非标状态，如机器设备、厂房、无形资产、土地经营权等，抵押物变现存在较多困难，融资担保公司代偿后的追偿手段也较为有限，导致其在业务中逐步倾向于以房产、土地等作为反担保条件，但这又与银行抵押担保条件趋同，进一步压缩了融资担保公司的发展空间。

3. 支持政策性融资担保公司的政策合力不足使其规范发展面临较多挑战

融资担保公司以贷款金额0.5%-1.5%的担保费用承担了大部分信贷风险，是典型的高杠杆运营，往往一笔代偿就侵蚀了全部的经营收益，这就需要完善的配套机制确保机构可持续发展。其中最为重要的就是不以盈利和国资保值为目标的考核机制、资本金的长效补充机制、尽职免责机制、代偿核销机制。目前看，以资金放大倍数、客户数、投向、单户金额等指标的考核机制初步建立，但资本金长效补充机制、尽职免责机制、代偿核销机制较为缺乏。

从政策性融资担保机构的监管安排上，主要是财政部门履行出资人责任，地方金融监管部门履行主要监管责任。但在实际管理中，由于市、县级地方金融管理部门人员少，专业能力不足，难以落实对融资担保公司的监督管理。由于外部监管相对较弱，导致银行与担保公司间存在一定程度的信息不对称情况，担保公司抽逃资本金、临时冲时点补充资本金、非现金出资方式做大净资产规模等情况时有出现，导致银行业机构难以真实评估融资担保公司的代偿能力和风险承受力，一定程度上导致银行通过降低担保公司授信额度、提高保证金要求来规避风险，加大了融资担保公司与银行合作的难度。

04 更好发挥融资担保体系作用的政策建议

针对上述政府性融资担保体系存在的问题，应一方面坚持发展政府性融资担保机构，明确其政策性定位，坚决打破担保基金“刚兑潜规则”，探索构建基于担保基金支出效能的评价体系，提升融资担保公司治理能力；另一方面推进融资担保体系改革，强化监管，发展混合所有制融资担保公司，提高融资担保体系效率和市场化程度。

1. 坚决打破政府性融资担保公司“刚兑潜规则”

转变政府性融资担保公司经营理念，打破担保基金是国有资产，要实现保值增值的“刚兑潜规则”，建立基于“担保基金支出效能”的评价体系，以担保基金支持小微企业融资的户数、金额以及实际开展的风险补偿作为核心评价指标，特别是金融机构符合补偿条件的贷款损失，进一步提高补偿效率，对融资担保基金风险补偿支出，实施“尽职免责”。在当前“六保”促“六稳”的当口，还可考虑特事特办，专设一定数额的融资担保基金补偿额度，年内支出，支持银行控制由于疫情产生的小微企业信贷风险。

2. 构建融资担保公司核心竞争力

推动融资性担保机构不断完善公司法人治理结构，加强风险管理。完善公司章程和各项管理制度，并形成科学的相互制衡机制。加强担保机构队伍建设，优化公司治理，提升风控水平，降低反担保要求，构建有别于银行体系、扎根于区域实体经济特点的核心竞争能力。支持融资担保公司提升风险处置能力，优化融资担保公司落实反担保条件过程中的权益登记、交易、流转程序，促进融资担保公司降低反担保要求，强化代偿贷款的追偿力度，积极运用打包、清收、不良资产证券化等多种方式处置不良资产。

3. 完善和优化融资担保监管和支持政策

强化融资担保公司制度设计，从国家层面对融资担保体系的信息披露、考核奖励、资本金补偿、尽职免责、代偿核销等出台框架政策，确保政策性融资担保公司资本总量和担保能力稳定并逐渐提高，释放融资担保公司经营活力和积极性。加强融资担保机构业务监管，建立融资担保机构信息披露机制，实现对融资性担保公司和担保业务的全面管控和监测，促进融资担保机构的信息公开，增加、增强银行业金融机构对融资担保机构的信任与信心。

4. 积极发展混合所有制融资担保机构

汲取民营担保公司发展中的经验教训，在强化监管、统一监管、竞争中性的前提下，积极规范发展民营和混合所有制融资担保公司。应允许国家融资担保基金与信用评级高、经营规模大的民营融资担保公司开展合作，将民营担保公司纳入政策性担保体系之内。探索采取资本金注入、担保费补贴、风险准备金补贴等形式鼓励和支持民营融资担保公司开展政策性业务，充分发挥民营融资担保公司体制灵活、风控能力较强的优势，促进提升整体融资担保体系活力和效率。

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本文系未央网专栏作者发表，属作者个人观点，不代表网站观点，未经许可严禁转载，违者必究！首图来自图虫创意。

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