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文/清华大学金融科技研究院润博数字金融研究中心张云、刘婧

摘要：本文论述了党的十八大以来，我国“三农”改革发展呈现出一些新的趋势：主要是更加重视农业现代化建设，更加重视区域平衡发展，更加重视增加农民收入，更加重视农村生态环境治理和保护，更加重视对“三农”领域的深化改革等。与此同时，我国农村金融体系的功能也相应发生了重大转变，表现在农村金融体系进一步完善，服务“三农”宗旨进一步确立；农村金融体系的目标任务更加清晰和完善；农村金融机构的内部管理和运行机制发生了深刻变化；农村金融机构的电子化水平有了长足进步，提升了服务“三农”的能力和效率等。但从2035年基本实现社会主义现代化的远景目标看，“三农”领域依然存在着许多短板和缺陷，依然需要继续作为“重中之重”给予重视和加强，依然需要继续增加对“三农”的金融资源投放总量，依然需要继续加大对农业现代化的支持力度等。农村金融机构为此需要在乡村全面振兴中找到落脚点；需要从“两个循环”的维度把握服务农业的功能作用；需要从深化农村金融体制改革的高度创新发展模式。最后，本文提出我国农村金融深化改革应该关注的几个问题：一是坚持区别对待，分类指导，重点放在欠发达地区和粮食主产区；二是促进合作整合，使金融机构从单打独斗趋向于合作和互补，产生聚合和链式反应；三是练好内功，降低风险，增加回报，夯实根基；四是找准定位，加大改革步伐，突破改革难点，充分发挥各类金融机构的重要作用。

一、新时代我国“三农”改革发展出现的新趋势

1. 对农业现代化建设更加重视。

体现为农业投入大幅度增加，农业基础设施条件进一步改善，农业科技水平大幅度提升，农业产业化和供给能力明显提高。在这一时期，粮食连年丰产丰收，粮食总产量由2012年的58957万吨增加到2020年的66949万吨，增长了13.6%；人均占有粮食同期由453公斤增加到474公斤，增长了4.6%；国内口粮基本自给，粮食综合自给率达到82%；农业生产条件得到大幅度改善：目前，我国土地机耕率已经达到84.03%，机收率达到56.93 %，其他作业领域也基本实现了机械化。我国化肥，农药的生产和使用量均为世界第一，优良籽种，畜种的培育，推广大见成效，仅是抚育和推广杂交水稻增产粮食一项，每年就能解决3000万人口的吃饭问题。多年来，我国的粮食总产和单产始终位居世界第一。

2. 对区域发展平衡更加重视。

体现在以人民为中心的执政理念在“三农”领域得到充分体现；乡村振兴全面推进，给“三农”带来了持久活力和动力。这一时期，取得了扶贫攻坚战的决定性胜利：我国农村贫困人口由2012年的9899万人到去年末基本消除了绝对贫困现象；老少边穷地区的经济面貌发生了深刻变化，区域发展严重不平衡的状况得到改善。

3. 对“三农”领域的改革措施更加有力和富有成效。

一是土地制度改革取得新突破，要素市场进一步活跃，城乡“二元体制”的瓶颈约束进一步缓解。在坚持农村土地家庭承包经营长期稳定的基础上，近年来进一步明确了土地承包经营“三权分立”的体制，将承包权，经营权与所有权分离开来，既保证了农民长期承包土地的基本权益，又适应了农村人口流动，土地适度规模经营的需求，促进产业化经营和集约经营的发展。特别是进一步推动了农村非农集体用地和农民宅基地确权与流通体制改革，使农村非农集体土地与国有土地一样，能够参与非农用途的开发建设和权益分享，农民宅基地及房屋也得以确权，并能在一定范围和一定条件下流通和转让。使得农民和农村中这一最有价值含量，最视为财富载体，但却长期最受体制制约，最不能确权定价和流通的障碍被破除了。土地与屋房初步实现了资本化，这对于吸引金融资源和其他生产要素流入，实现多渠道，多层次的优化配置打下坚实基础，对于推动现代农业发展和农民治穷致富，乡村振兴将发挥巨大的促进作用。

二是城市建设格局更加协调和平衡，大中小城市的布局更符合国情和经济发展规律。一方面将事实上已经长期工作和生活在城市的农民工，学生和其他农村人口安置在城市，使他们能够安居乐业，成为促进城市发展的有生力量；另一方面，也减轻了农村和土地承载过多人口的压力，为实现土地适度规模经营，促进农业现代化提供了机遇。在此基础上，通过合并一些空心化的村落，建设中心集镇，聚集生产要素，发展现代农业和特色产业，延续历史脉络，实现乡村振兴。这对于重新布局和调整城乡功能，经济结构和人口结构，把城乡两个过去曾经长期分割的市场，经济关系和生产生活环境疏解和打通开来，形成城乡一体，相互协调和彼此促进的发展格局极为重要。对于广大农村来说，这将会逐步改变过去长期被动地通过农副产品，工业品，劳动力，土地价格四个“剪刀差”，向城市不断输血，支持城市发展，而导致大量农村凋敝，农业生产要素流失，“三农”长期徘徊滞后的困境，使广大农村能够建设成为聚集生产要素，承接历史文化和现代文明，产业兴旺，生态宜居，乡风文明，治理有效，生活富裕的美好家园。

三是农民开始享有公共财政和公平服务的阳光雨露。医疗，养老和社会最低生活保障开始全面覆盖广大农村人口，农民的生活条件得到显著改善。这一时期，国家财政对“三农”的投入由2012年的2.97万亿元增加到2020年的4.28万亿元，增加了43.9%；农民人均住房由37.1平米增加到48.9平米；2020年农村平均百户居民家庭的电视机拥有率为97.9%，电冰箱的拥有率96%，洗衣机的拥有率达到84%；农村居民家庭互联网普及率达62.19%，电脑拥有率为44.37%，手机拥有率高达为92.98%；百户汽车保有量已增长至22.3辆，均比10年前有了大幅度的增长。

4. 对增加农民收入更加重视。

一是通过要素市场改革，使广大农民开始享有资本或资产性收益，加上生产性收入的增加，农民人均纯收入由2012年的7917元增加到2020年的17131元，年均增长接近12%，超过了同期城镇人口收入增长水平2个百分点。二是随着城市化进程和二次工业化的深入推进，农民的就业出路进一步拓宽，农民创业空间得以扩展，市场体系逐步完善，市场集约度得到提升。农副产品的市场化定价已经完全实现。在加入世贸组织的背景下，我国农业介入世界市场的程度大为提升，一方面，中国已成为世界农产品贸易的大市场，中国进口大豆已占当年世界贸易总量的60%；农产品当年进出口总值逆差已达573.8亿美元，成为一些国家农民和农业企业难以割舍的“金主”。同时，也为我国改善国民生活水平，实现产业升级，拓展国际市场提供了难得的机遇和腾挪空间。就国内市场变化来看，过去依靠政府保护价，市场准入限制的范围越来越小，目前只留存了粮食底价保护收购这一项。并且过去只能由国有粮食购销企业收购粮棉油，主要由政策性金融机构提供资金的限制早已被打破了。甚至外资企业都可以直接购销粮食等重要农产品。国家已经取消了农业税，运用各种价格手段引导农业生产和流通消费的作用力越来越大，农业生产资料和农机具的惠农支农措施更加有力。市场环境的改善，为我国现代农业拓展生存和发展空间，引进先进技术，优化资源配置，提高生产效率，保护生态环境发挥了非常重要的作用。

5. 对农村生态环境治理和保护更加重视。

“青山绿山就是金山银山”的理念逐步深入人心。根据国家统计局发布数据，去年末我国的森林覆盖率已经达到23.04%，比2012年提升了2.68个百分点。对土地保护更加重视，在恪守18亿亩基本农田这一红线的前提下，对部分地区的农作物采取了轮作或休耕的保护措施，对地下水的限采和地表径流的污染防治，水资源调节分配的力度明显加大，对江河湖海的限渔限捕日益严格，对草原载畜量的控制日见成效，对森林功能也进行了科学划分，将森林区分为生态林和经济林，据此设定林权，促进交易和管理，推动了生态改善和森林的永续开发利用。这些变化，标志着我国过去存在的农业粗放经营模式已经发生了根本性变化，从竭泽而渔转向依靠科学布局，加大投入，集约经营，永续利用的模式转变。实现了“两个反哺”的愿景，使之更加符合现代农业的发展方向。

二、新时代我国农村金融体系的功能发生了重大转变

经济决定金融，金融反作用于经济。新时代党和国家进一步昭示了农村金融的地位和作用，对于如何做好服务“三农”工作提出了更明确的要求；金融机构不辱使命，努力工作，服务理念，服务功能和服务效果都发生了重大转变。

1. 农村金融体系进一步完善，服务“三农”宗旨进一步确立。

首先是监管体系，监管规则对农村金融提出的要求更加明确，监管措施更加具体，扶持政策更加有力。例如：对县域金融机构涉农贷款增量实行奖励。对涉农贷款平均余额增长超过15%的县域金融机构，按照增量部分的2%给予奖励。对农村金融机构定向费用补贴。对符合条件的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社3类新型农村金融机构，以及基础金融服务薄弱地区的金融机构网点，按照贷款平均余额的2%给予补贴。对涉农信贷损失准备金施行税前扣除，例如对金融企业涉农贷款进行风险分类后，按照不同比例计提贷款损失专项准备金，准予在计算应纳税所得额时扣除。农村金融机构享受优惠税收政策，10万元以下的涉农小额贷款的利息收入免征营业税，所得税按90%的利息收入计入收入总额；对农村信用社、新型农村金融机构以及县域以下法人的农村合作银行、农村商业银行，继续实行3%的营业税率；对符合条件且年应纳税所得额低于10万元（含）的小型微型企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，并减按20%征收企业所得税。对“三农”和小微企业贷款增速不低于各项贷款平均增速、贷款增量不低于上年同期水平的农村信用社实施差别存款准备金率，对新型农村金融机构执行倾斜的存款准备金政策，对“三农”和小微企业贷款达到一定比例的商业银行定向降准或差别化降准。这些优惠政策的含金量，只是农业银行一家，每年获得的实惠就超过了40亿元。

二是农村金融机构的组织体系更加完善。国有商业银行，政策性银行，农村商业银行和农村信用社，村镇银行，保险机构和其他金融机构在农村的网络体系和布局趋于合理和有效，金融机构普遍担负起为“三农”服务的历史责任。

三是农村金融机构的分工和布局更加合理，农村金融市场体系的功能逐步完善和有效。特别是农村金融体系，普惠金融体系和金融扶贫攻坚体系的结合更加紧密和完善。从与普惠金融的关系看，更多的金融机构和金融从业人员已经认识到：农村金融就是农村地区的普惠金融，做好对农村人口和农业服务，强化农村和欠发达区域的金融服务，就会带动全社会普惠金融水平的提高；而全社会普惠金融水平的提升，首先依赖于做好农村金融工作。从点和面的关系来看，我国普惠金融的重点在“三农”，而“三农”的重点又在农村贫困地区，两者之间是高度重叠和统一的。这是农村金融和普惠金融持续梯次推进的出发点和落脚点。这些年来，金融机构，特别是农村金融机构进一步理顺了两者之间的辩证关系，为履职尽责付出了巨大努力，取得了历史性进步。以金融机构对“三农”的实际投入为例，2020年末全国涉农贷款总额为38.95万亿元，其中农户贷款为11.81万亿元；分别比2012年末增加24.45万亿元和8.21万亿元，年平均增长率分别是18.7%和25%；比前十年分别提升 3 个百分点和 2.1 个百分点。

2. 农村金融体系的目标任务更加清晰和完善。

首先，关于农村金融机构服务“三农”的区域和业务边界更加清晰。例如关于农业的范畴，设定以传统的农林牧副渔产业，产业化龙头企业和为农服务的供销社，生产资料企业以及其他企业为主要服务范畴。关于农村，是以全国将近2900多个县域中，在剔除了县改区的辖区后予以认定。关于农民，则是以该区域的农村户籍人口为准，在取消了城乡户籍界线后，则以县城以下区域户籍人口为基本单元。在普惠金融与农村金融扶持和识别标准上，做到既能共享，又能区分，为监管机构考核农村金融机构服务“三农”和普惠金融的数量，质量和成效奠定了基础；农村金融机构也能据此为不同类别的“三农”客户或普惠金融服务打上识别标记，实行分类统计与核算，接受监管机构穿透式考核和内部经营业绩评估。在此基础上，监管部门对农村金融机构区别不同类型，分别设立了相应的考核目标，例如农户贷款融资数额，贷款获得率，贷款户数增长率；以及“三农”贷款增长率，贷款质量，普惠金融任务完成率等都有了比较系统的指标体系和考核办法。同时，加强了对农村金融体系的改革力度，大型金融机构服务“三农”的能力和责任感不断增强；农村信用社通过系统化改革，统筹资金投向和管控风险水平明显提升，不少机构已经改制为农商行，有的实现了上市，总体上增强了资金实力和抵御风险能力，为其他农村金融机构深化改革树立了参照系。农村城市化进程的加快，农村“二次土改”与农民宅基地和住房制度的改革，为农村金融机构解决信用增信，定价和缓解“融资难，融资贵”的困难提供了较好的市场环境。

3. 农村金融机构的内部管理和运行机制发生了深刻变化。

总体而言，就是在坚持银行基本属性和运行规律的基础上，把商业化业务和带有政策性或准政策性业务的边界划分清晰，把各项监管要求和扶持政策所体现的激励约束机制融汇贯通，通过建立金融机构的内部运营机制加以驱动和实现。具体方式是尝试建立几个“单独管理或核算体系”：一是单独准入体系。根据“三农”业务的基本定义，开发专项产品和管理制度，使之能够更好地切合“三农”业务的实际需求。二是单独账务和统计考核体系。对于这些单独准入的产品或服务项目，设立专门的会计科目，对每类客户或业务都打上标签，单独记账和核算，并事先与监管部门取得一致意见。三是建立单独的风险管控体系。“三农”业务总体上呈现点多，面广，线长，边际效率低，风险因子多的特征。需要更细致，更精准，更个性化地识别和处置风险。为此建立了一整套完整的风险识别，评估，授信，授权，审批和处置体系，使“三农”业务能够进得来，放得准，管得了，兜得住，有效益。四是建立单独的组织体系，配置专项资源，以适应在金融机构实行多元化经营，多功能服务的平台上，体现“三农”业务比较效益低，管理难度大的独特性要求；在内部资源配置和绩效考评体系中建立了灵敏有效的激励约束机制，使服务“三农”具备长期和持续的发展动力。

4. 农村金融机构的电子化水平有了长足进步，提升了服务“三农”的能力和效率。

实践证明：只靠农村金融机构的物理网点和传统服务模式无法持续解决好服务“三农”的普惠性和精细化需求。而金融科技和银行数字化转型的快速推进，却为消除这些瓶颈提供了有效方式和手段。其一，农村通讯设施和道路体系的改善，为农村实现信息流，物流，人流，技术流的良性流动与结合创造了必要前提；而银行卡的普及，支付渠道的拓展，大数据技术的运用，也为资金流介入和启动催化作用提供了良好条件。目前，我国活跃手机用户已经超过了11亿户，在广大农村，包括边远地区实现通信，通邮，通网，通路和通汇的目标已经基本实现，过去缺失的基础金融公共服务领域已经通过电子化，数据化，网络化和移动化基本消除了。

其二，网上银行，移动银行以及大数据技术的普及运用，为金融机构解决广大农民的远程身份识别，开户服务和办理业务提供了便利，也使广大农村区域的企业和农民与城市群体一样，享有比较适用的各类金融服务，促使金融机构大大延伸了过去无法触及的服务界面和空间，消除了时空限制，加大了覆盖密度，提升了效率和效益。

其三，各级政府通过数字平台和服务职能的改善，各类金融科技企业通过数据化，人工智能等方式所提供的助力服务，使得农村金融机构拓宽了信贷场景，使千家万户的农民和农村小微企业获得了比以往更多的融资机会和其他服务，这是近年来最突出变化过程。

其四是农村金融机构依赖科技手段总体上提升了风险控制能力，降低了“三农”业务风险，使农村金融机构为“三农”服务的底气更足，能力更强，手段更多，效果更好。

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