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自2008年金融危机以来，为了更好地防范金融风险，全球的监管机构都新增了很多监管法规。由于监管报告能够及时评价和反映被监管企业的经营风险情况，因此，监管机构要求被监管企业提交的监管报告数量也大大攀升。

背景与发展历程

据统计，仅在英国，监管机构目前监管的大约6万家金融机构要遵守2万条规则，受监管机构每年需要向英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority，以下简称FCA）发送50万份定期监管报告。由于监管规则很复杂，而且规则手册不同部分之间存在大量的交叉引用，使得被监管企业对于法规报告要求的报送和更新实现非常困难。这一方面增加了被监管企业的合规成本，并逐渐成为其负担，另一方面也为监管机构处理数据提出了更高的要求，监管的有效性较差。2019年6月，英格兰银行发布的“New Economy, New Finance, New Bank”报告显示，其每个月接收的数据超过10亿行，收集、存储和分析数据需要大量的人力、物力、财力，监管报送这一要求使得英国银行业每年花费的成本在20亿至45亿英镑。

为了改变金融机构与监管机构之间数据流动的方式，探索数字技术和固定的流程如何简化监管报告报送并将其数字化，FCA在2016年11月举行的TechSprint会议，首次提出将法规转化为机器可执行文本，从而可以用自动化方式生成监管报告的创意。2017年11月，FCA和英格兰银行在为期两周的第四次TechSprint会议上，提出了数字监管报告系统（DRR）的概念验证，即监管法律法规可以转换为机器可读语言，形成数字化监管规则，然后通过人工智能技术自动解释监管要求，从被监管企业数据库中提取所需信息，自动生成监管报告并向监管机构提交。这次会议上的概念验证系统仅使用了监管规则中的一小部分验证了全自动监管报告系统的可行性。这项工作的总体目标是探索新技术如何使企业更容易地满足监管报告的要求，提高它们向监管机构提交数据的准确性，以及减少相关的合规成本和整体工作量。

为了扩大数字监管报告系统的应用范围并能够在现实中真正付诸实践，FCA和英格兰银行联合巴克莱、瑞士信贷、桑坦德等七家金融机构，分别在2018年6月至12月以及2019年2月至10月完成了两个阶段的试点。在第一阶段试点中，项目参与者使用分布式账本技术（DLT）构建了一个原型系统，实现了英国国内抵押贷款收入比合规性报告和普通股一级资本充足率合规性报告两个应用案例的数字监管报告。

当用于实施监管报告时，该原型具有提高公司之间的一致性和数据质量、提高监管报告的效率和允许监管机构更快地获取新领域的数据等好处。第二阶段试点的重点工作是对数字监管报告系统进行经济可行性评估分析，并探索将系统应用于更多产品类型，厘清未来实际实现所需要填补的技术缺口，同时也探索实施数字监管报告系统潜在的技术解决方案。经过两个阶段的试点，FCA和英格兰银行目前已经确认数字监管报告系统在部分领域的应用是可行的。

2020年1月，FCA推出新的数据战略，计划通过使用数据、高级分析和自动化技术对新监管报告中的改进进行实时测试，提供更好的数据收集转型方式，以实现成为高度数据驱动的监管机构的目标。紧随其后，英格兰银行发布了“转变英国金融部门的数据收集方式：2021年及以后的计划”，阐明了未来十年内改进数据收集的愿景和方法，希望利用新技术改进收集数据的方式，从而降低收集成本，提高数据质量，使监管报告更及时、更有效，并减轻被监管公司提供数据的负担。

FCA将数字监管报告系统作为其数据战略的一部分，根据第二阶段试点可行性评估报告显示，数字监管报告系统可能会允许被监管公司自动提供监管机构要求的数据，从而降低收集成本，提高数据质量，减轻金融行业的数据供应负担。2020年10月，FCA联合英格兰银行开启了数字监管报告系统的第三阶段试点，第三阶段试点旨在建立最终创建机器可读规则（MRR）和机器可执行规则（MER）所需的基本要求，并立刻更改所请求的数据以及如何在新的和现有的监管领域中使用这些数据。第三阶段试点主要包括两个工作流程：一是传递数据价值，在新法规中与行业内的利益相关者（包括被监管公司和监管科技公司）合作设计和测试解决方案，为监管人员提供他们可以信任和使用的改进的核心数据，创建方法来扩展这些技术解决方案并最终提高历史监管报告的效用；二是完善监管解释、实施和执行，建立从技术中获取价值的基本要求，尤其是数据标准化方面，开发统一口径的监管数据字典，精确定义监管规则手册中的术语，同时测试其在整个金融服务领域扩展技术驱动监管报告解决方案的方法。

图1：英国数字监管报告系统发展历程

技术解决方案创新

数字监管报告系统的构建是一个不断演进的过程，从概念的提出，到概念验证，再到小范围的实践论证，使得数字监管报告系统的概念和模型逐渐清晰、路线图逐步明确。自2017年12月，FCA和英格兰银行对数字监管报告系统进行概念验证后，其之后的工作重点是将数字监管报告系统在具体的实践案例中应用，并不断探索技术的更新和迭代。

FCA和英格兰银行联合巴克莱、瑞士信贷、桑坦德等七家金融机构在2018年进行了为期6个月的第一阶段试点工作，其目标是为了探索监管机构和被监管企业如何使用技术使得监管报告更加准确、高效和一致，以及探索如何使监管报告规则更少地依赖于人工解释和操作，从而提高监管报送数据的质量。第一阶段的试点构建了一个原型系统，该系统成功实现了两个案例监管报告的生成，其适用的监管法规包括英国和国际组织中定义的规则。这两个案例的监管规则详细情况为：第一个是抵押贷款贷款收入比（LTI）合规性检查，根据英国审慎监管局和FCA的监管要求，住房抵押贷款企业发放的抵押贷款中贷款收入比超过4.5倍的信贷额度不应超过其信贷总额度的15%，以确保企业合规发放贷款；第二个是普通股一级资本充足率（CET1）合规性检查，根据巴塞尔协议III的规定，商业银行由普通股构成的一级资本占银行风险加权资产的比例必须始终保持在4.5％以上，以保证银行的流动性。由此可见，这两个实践案例的监管规则均为指标类的能够量化的数值性信息，短期内不会发生变化，对于判断是否符合监管政策规定较为简单且明晰。

这次试点将自动化监管报告的生成分解为以下三个连续但独立的流程：一是将法规转化为代码，即以机器可执行法规（MER）的格式编写法规；二是定义标准化的公司数据；三是针对标准化公司数据实施监管报告自动生成系统。每个流程都需要单独的技术解决方案，具体来说，三个流程的成功实施途径如下：

将法规转换为代码

因为监管报告的内容和形式多种多样，目前没有现成的和统一的解决方案可以有效地将自然语言表示的监管指令转换为代码，需要结合具体的用例来决定采用什么样的方法。某些监管报告用例可能不适合采用数字监管报告系统。这次试点构建的模型使用了以下两种方法将法规转化为代码：第一，设置系统中法规内容的参数，即固定代码中的某些逻辑关系和概念，同时允许监管机构和策略制定者以相对较低的成本轻松更改其他关系和数据；第二，直接将法规转换为机器可执行代码，即用Java、C++、Python等通用编程语言编写的代码表达监管法规逻辑。

为了解决将法规逻辑翻译成通用编程语言编写的代码并且确保代码是法规的准确表达的困难，试点工作组给出了以下三种方法：第一，用领域特定语言（Domain-Specific Language，DSL）重写法规，领域特定语言是一种精简的、高度结构化的、机器可读的语言，这样就可以由机器将其转化为代码执行，其过程如图2所示；第二，强化一些语法规则，让法规制定者严格按照语法规则以自然语言撰写法规，这样就可由机器自动将法规转换为结构化的机器可读内容，然后由机器执行转化为代码，并映射到被监管企业系统中的数据，其过程如图3所示；第三，使用自然语言处理技术生成代码，自然语言处理技术可以从自然语言表达的法规中提取结构化信息，这些结构化信息可由机器转化为代码，其过程如图4所示。

图2：用领域特定语言重写法规流程图

图3：强化语法规则撰写法规流程图

图4：用自然语言处理技术处理法规流程图

定义标准化的公司数据

数字监管报告系统的实现，不仅需要将监管法规指令转化为代码，还需要被监管企业提供的数据采用标准化的格式，以便代码形式的规则能够更好地处理被监管企业提供的数据。在英国工业联合会（CBI）最近的一项金融服务调查中，通用数据标准（Common Data Standards）被受调查者列为监管机构应在短期内采用的最重要的数字创新标准。因此，为了保证数字监管报告系统运行的高效性，监管机构需要制定统一的数据标准。根据统一的数据标准对被监管企业的数据进行数字标记和标识，就可以在企业与系统之间轻松识别相同的数据。另外，还应考虑这些标准化格式的数据除了适用于监管报告外，也要能够被其他报告或流程重复使用。

实施监管报告自动生成系统

监管报告自动生成系统的实施是通过先将监管法规数据库链接至企业数据库，再从中调取数据从而自动生成监管报告两个步骤来实现的。此次试点期间，工作组构建了一个由监管机构和被监管企业组成的私有链，技术工程师们使用JavaScript技术对监管法规逻辑进行了编码，然后将代码作为智能合约在分布式账本技术网络上分发给被监管企业，对企业以标准格式提供的综合数据进行执行。最终的合规结果以图形用户界面的形式提供给监管机构和企业，监管机构可以根据需要让系统自动生成监管报告。这种方式能够让网络上的所有参与者均能共享监管法规逻辑代码，使得解释监管指令和生成监管报告的逻辑只需要执行一次，从而缩短了报告生成的流程，有效提高了运行效率，缓解了监管时滞性。同时，监管机构还可以通过应用程序编程接口（API）对被监管企业执行请求，使用智能合约直接从企业提取数据。

分布式账本技术能够提供一个安全的通道，将已经编好的规则发送给所有被监管企业，为共享的事实集提供单一的真实来源和代码运行的一致环境。数字监管报告系统通过使用分布式账本技术省略了监管机构与企业之间的数据传输过程，允许用于生成合规报告的数据仍然存储于被监管企业，被监管企业在自己的基础设施上即可执行代码，只有合规结果本身与监管机构共享。这样既可以减少重复的数据存储，帮助监管结构节省信息系统开支，考虑到欧盟通用数据保护条例（GDPR）的要求，这种做法也可以降低数据传输带来的数据隐私和安全风险。

困难与挑战

数字监管报告系统虽然是一个雄心勃勃的项目，但是实施和推出过程中存在着诸多隐性风险和未知因素，因此其采取了分阶段交付的方式。同时，数字监管报告系统由概念转化为实际应用的过程面临很多不确定性，包括哪些报告需要纳入系统内以及采用怎样的步骤等。这些不确定性意味着，在实施数字监管报告系统之前，必须对数字监管报告系统进行严格和现实的测试，以评估其实施的可行性。因此，第二阶段试点重点针对如何利用领域特定语言来生成机器可执行法规并通过为多个实施场景的成本效益业务案例建模来评估数字监管报告系统的可行性。数字监管报告系统在成功落地实施前主要面临着以下困难和挑战。

筛选和确定哪些监管法规适合转换为代码

目前的数字监管报告系统仅限于在少数固定的数值型监管规则中进行使用，并试点成功。由于资源、时间等限制，尚没有进一步的证据和验证可以让该系统扩展到更多使用场景中，适合所有场合的模型仍在探索中。数字监管报告系统模型的成功应用需要一套规定性的监管规则，而且这些规则应尽可能少地进行人工解释。如何将像高级管理人员制度等这样的非结构化规定转换为代码是一大挑战。FCA和英格兰银行还需进一步筛选和分辨哪些监管规则适合转换为代码，并保证转换含义的准确性。由于缺乏技术人员和时间，试点工作组并没有对其所提出的三种转换方法进行详细研究并实际运用与实践，哪种方法更好以及相应的技术更成熟更稳定更容易实现也需要进一步探索和验证。

数据标准化问题

目前，英国的公司对于数据的定义和描述缺乏标准化，不同公司使用不同的术语或标识符来描述相同类型的数据。这些数据一般都不能满足监管报告的需求，还需要进一步转换。这就对改善公司的数据报送流程和开发新的数据分析技术构成了重大的障碍。而要运行数字监管报告系统，特别是在采用标准化模型的情况下，将要求监管机构和被监管企业采用不同的方法来实现相同的中间目标，即实现数据管理的清晰性和一致性，这就需要监管机构建立一套通用的数据标准。第二阶段的试点中，证明了用于统一数据标准的第三方技术解决方案在衍生品这一细分领域是满足需求的，这样的第三方技术解决方案有金融产品标记语言（FpML）和通用域模型（ISDA CDM）。但在其他监管报告类型中尚没有相应的应用案例表明这种技术解决方案也适用。因此，将存储在不同系统和格式中的数据转换为统一的标准化格式是数字监管报告系统应用面临的又一大挑战。将数字监管报告系统使用数据的标准化格式更广泛地嵌入被监管企业的内部流程中具有很大的好处，同时，如何使数字监管报告系统作为公司运营系统中的一部分，将会不仅有利于改善公司内部数据质量也有利于提高监管数据的质量。但相关的技术解决方案尚不清晰和明朗，仍需进一步探索和试点。

系统运行过程中出现错误相关的法律与责任问题

数字监管报告系统的流程涉及将监管法规转换为代码、将公司数据标准化、实施监管报告自动生成系统三项流程，监管报告的生成需要监管机构、被监管企业、第三方技术供应商等多方参与。在数字监管报告系统运行过程中，将法规转化为代码、利用代码提取数据、监管报告验证等任一环节都可能由于技术缺陷出现误报的情况。在现行制度下，被监管企业有向监管机构提供真实、准确信息的责任。但对于系统运行过程中，如果出现由于代码翻译错误，或者系统技术缺陷导致的信息误报时，该由谁来负责以及相应的处罚措施等问题，目前英国尚没有明确的法律法规进行规定。因此，如果要真正落地实施数字监管报告系统，需要事前厘清系统实施可能带来的潜在法律影响或不良后果，出台相应的法律法规，明确报告过程中各方面的责任和问责机制。

系统初期投入和持续投资的成本分摊问题

数字监管报告系统方案的核心是一个使用监管代码并对被监管企业提供的数据执行的系统。而一个可以用于实时生成监管报告的数字化系统需要大量的初始和持续投资。系统的实施应用除了新模型的开发和新技术的使用外，还要求被监管企业与之对接的管理系统的操作和维护的流程具有一致性。新建数字监管报告系统应考虑与现有数据收集系统（如FCA的Gabriel系统、英格兰银行的Beeds系统）的兼容性问题，若不兼容，则需要重新更新这些系统。大型金融机构由于IT系统建设较为完善，更容易进行更新升级改造，而小企业的IT系统更新换代较难。同时，部署和实施数字报告系统为被监管企业节省的合规成本应该大于其投入的成本，这样数字监管报告系统才具有投资的价值可行性。一般大型金融机构业务量大，合规成本高，使用数字监管报告系统将为其节省更多的成本。而小型金融企业的业务量较少，新系统的应用对于其节约合规成本的效果不够明显，对于参与系统建设则缺乏动力。因此，在数字监管报告系统正式开发建设前，系统初期投入和持续投资由谁来承担以及分担的比例问题尚需进一步探讨。

对我国的启示

近年来，随着金融与科技的深度融合，我国金融科技产业迅猛发展，新的金融业态的出现既为金融体系发展提供了新的驱动力，也带来了新的风险。随着中央对防范金融风险工作的高度重视，将维护金融稳定作为重要的工作来抓，越来越多的监管规则被制定出来。这使得我国金融机构和监管部门的工作任务成倍增加。而我国的监管报告系统目前正处于电子化向智能化转变的阶段，已初步建设了相关基础设施及中央监管信息平台，但尚没有完全自动化的数字监管报告系统。在数据采集和分析系统方面，中国银行业有类似Gabriel系统的EAST系统，在数据报送和报告生成方面仍需要大量人工进行介入，并没有实现监管规则的数字化以及监管报告的自动化生成，合规成本较高。监管机构受制于人力编制、成本预算的约束，也迫切需要提高监管效率以应对日益增加的监管任务。

我国中央及地方金融监管部门近几年都在积极探索监管科技的应用，希望借助大数据、人工智能、区块链等新兴技术提升监管的效率。其中，自动化合规数据报送是监管机构和被监管机构关注的重要应用场景之一。目前，监管机构在自动化合规数据报送方面的顶层设计已基本完成，相关技术方案仍在探讨阶段。2018年8月，中国证监会印发的《中国证监会监管科技总体建设方案》中明确了监管科技3.0阶段信息化建设的工作需求和内容，即利用大数据、云计算、人工智能等技术实现监管的智能化、科技化，对资本市场进行实时监控和历史分析调查，以更好地进行风险防范。2019年8月，中国人民银行印发的《金融科技（FinTech）发展规划（2019—2021年）》中明确提出要“合理应用信息技术加强合规风险检测，提升智能化、自动化合规能力和水平，持续有效满足金融监管要求”。在数字经济时代，监管机构需要构建新型的数字经济监管模式，而数字化监管报告系统是迈向数字监管的第一步，因此，发展智能化、数字化监管报告系统将是一个必要选择。

英国数字监管报告系统作为全球首个探索智能化、数字化的监管报告项目，在技术运用和合作模式上都具有一定的创新性，其相关研究和实践对我国具有一定的借鉴意义。我国发展数字化金融监管报告系统应该结合我国国情，科学谋划、稳步推进实施。结合英国数字监管报告系统的探索和实践经验，对我国发展数字化监管报告系统提出如下建议：

多方合作，加快进度和成效

英国作为监管科技发展的先行者，近几年通过会议召集和公开宣传等形式极大地推动了监管科技行业的发展。为了支持监管科技的发展，为金融机构和监管机构提供服务，英国涌现了一批监管科技公司。但目前中国专业的监管科技公司数量不多且规模较小，为监管机构提供第三方技术服务的公司多为阿里巴巴、腾讯、百度等互联网企业。建议由一行两会牵头建立研讨平台，鼓励科技公司、被监管金融机构共同参与探讨数字化监管报告系统在中国应用的必要性和可行性。同时，一行两会和地方金融监管部门应加强与英国等监管科技发展较为领先的国家在人才、技术、标准等方面的交流与合作，积极参与相关国家组织的监管科技研讨会，引进监管科技最新的理念与技术。

从增量监管法规切入，逐步替换实施

我国发展数字化监管报告系统可从增量监管法规切入，监管机构在制定新的监管规则时即同步进行可适用于数字化监管报告系统的设计，如监管法规在出台时即附有相应规则代码。英国的研究表明，对于在新制定的监管规则上应用数字化监管报告系统比改革已经在实行中的监管规则要大大节约成本。因为对现有存量监管规则制定之初，尚未考虑需适用数字化监管报告系统，对其进行改造转化将需要额外成本，而且金融机构和监管部门已经对实行中的监管规则进行了大量投资。因此，在增量的监管法规制定的同时就切入数字监管报告系统的成本优势将能很好地体现。后续，可根据实际情况对实施新系统进行详细地可行性评估，逐步对存量监管规则替换实施。

积极试点，分步骤、循序渐进推进

我国发展数字化监管报告系统可以分步骤、循序渐进地推进。由于数字化监管报告系统所依赖的技术，目前已有的技术方案还不能完全满足要求，利用已有的技术方案实现系统比重新开发新技术要节省成本。而且基于现有技术方案，并不是所有监管报告都适合采用数字化监管报告系统，所以可以先将利用已有技术可立即实施的监管报告数字化。未来随着技术的不断进步，新的技术还将使更多的监管报告的数字化实施变成可能。对于利用已有的技术能够实现的部分数字化监管报告系统流程，可以先行在“监管沙箱”中进行试点应用，待新技术发展成熟完善后，再分步骤、逐步推动数字化监管报告系统后续流程的落地实施。

建立健全数字化监管报告系统相关的国家标准

随着金融行业的不断发展，将会产生越来越多的监管报告，数字化监管报告系统将会变得越来越庞大。标准化、模块化是一个大型复杂系统长期稳定运行所必须的特性，因此，制定数字化监管报告系统的标准将能够避免各地方、企业建设的系统的不兼容，实现模块的复用和快速迭代。同时，由于监管机构的大型监管系统大多采用外包给专业的科技公司进行构建，因此，在数字化监管报告系统建设和实施前，应提前制定统一的技术标准、数据标准、安全标准和评估标准等关键共性标准，以保证系统在验收后的独立性，践行推动“有产品必有标准”的治理体系。建议我国全国金融标准化技术委员会可就数字化监管报告系统的应用研究制定并健全相关的国家标准化体系顶层设计，包括监管规则数字化标准、通用数据标准等，从而更好地保障监管数据的交互分析和自动化处理流程的运行。

（作者系清华大学五道口金融学院智慧金融研究中心中级研究专员）

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