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2023年3月5日，2023年政府工作报告发布，明确了2023年的宏观经济指标设定情况，同时指出了2023年政府的工作方向。不过，本次政府工作报告更像是2022年中央经济工作会议通稿的执行版以及各地2023年政府工作报告的精炼版（参见2022年中央经济工作会议释放十大信号和31个省级行政区2023年政府工作报告全解）。具体解读如下，

一、认清内外形势不乐观：外部形势表述更加直白、内部形势表述更加具体和直接

整体上看，政府工作报告对内外形势的表述相较2022年有不少变化：

（一）对外部形势的表述更加直白，如明确提出“外部打压遏制不断上升”，这是之前没有过的情况，意味着今年外部形势的压力不会比以前更小，博弈的剧烈程度将更加突出，对国内的影响也将更为明显。

（二）内部形势的表述更加具体和直接，如明确提出“民间投资和民营企业预期不稳”“房地产市场风险隐患较多”“一些中小金融机构风险暴露”等等。可以看出，今年一个很重要的任务是解决市场信心低迷和预期偏弱的问题。

（三）认清不乐观的内外形势后，接下来的任务便是有效应对。对于外部形势则是要抓紧做好自己的事、以我为主，也意味着通过举国体制突破封锁的紧迫性在明显上升，统筹与计划的主导力度预计会加大。与此同时，大力提振市场信心以及对中小企业加大呵护力度的基调也会维持，而地产行业风险、中小金融机构风险以及政府债务风险（今年已是连续第四年强调地方财政收支问题）也需要给予积极应对。也即，今年的工作将要从战略全局出发，从改善社会心理预期、提振发展信心入手，后续将会通过不断扩大对外开放步伐（如更大力度吸引和利用外资）和推出系列扩内需政策来提振市场信心。

二、目标回归理性不冒进：2023年主要宏观经济指标设定情况浅析

（一）2023年经济增速目标设定在5%左右：位于市场预期下限、稳的成分更重一些

考虑到2022年的低基数效应，之前市场普遍预计2023年经济增速目标可能会设定为5-5.50%、5.50%左右或5.50%以上，本次政府工作报告将2023年经济增速目标设定在5%左右，处于市场预期的下限水平，应该说在一定程度上是低于市场预期的。

根据政府工作报告披露的信息，过去10年和过去五年的经济增速平均水平分别为6.20%和5.20%，依然超过了5%的经济增速底线，这大概是今年将经济增速目标设定在5%这一下限的底气。同时，将经济增速目标设定在市场预期的下限也说明高层已经对今年的内外形势在判断上并不乐观，为应对各种预期预留了弹性空间。

（二）CPI目标不变、城镇调查失业率5.50%左右（新增就业人数升至1200万人）

2023年的CPI目标设定在3%左右，这已经是连续三年保持不变（即2021-2023年）。与此同时，对于城镇调查失业率的目标来说，由2022年的5.50%以上调整为5.50%左右，同时将城镇新增就业人数从2021-2022年的1100万人以上调整至1200万人左右。

可以看出，稳就业在今年的重要性明显更突出，政策的倾斜力度预计也会更大。同时，今年已经是连续三年未对城镇登记失业率提出目标要求。这可能是因为城镇调查失业率是国际通行采用的指标，而城镇登记失业率指标则是中国特色统计指标、参考价值不大。

（三）财政政策偏中性：赤字率重回3%、地方专项债升至3.80万亿

从今年财政赤字率与地方专项债规模的目标设定来看，财政政策整体呈偏中性。例如，虽然相较于2021年，今年的财政赤字率目标提升0.20个百分点，重新回至3%，但低于2020-2021年的3.60%和3.20%，仅和2016-2017年相当。

再比如，今年地方专项债规模目标设定为3.80万亿，虽然创历史新高，但也仅比2021-2022年高出0.15万亿，且2020-2023年四年期间地方专项债规模目标实际上相差不大，并没有明显超出市场预期。我们理解，这可能项目储备不足或优质项目比较稀缺有关。

（四）明确提出重点控制化石能源消费

2023年政府工作报告除提出单位GDP能耗和主要污染物排放量继续下降外，还特别提出要重点控制化石能源消费，这是比较少有的提法。我们理解，GDP增速设定在市场预期的下限也为控制化石能源消费提供了一定支撑。不过结合过去几年的实际情况来看，这个提法可能也会在执行过程中出现一些调整，特别是在区域执行上可能会有区别对待。

三、宏观政策中性偏保守：整体上延续了中央经济工作会议基调

2023年政府工作报告对宏观政策的表述整体上延续了中央经济工作会议的基调，整体上看中性偏保守，这样方能为今年可能遇到的突发情形预留政策空间。总的来说，今年的目标仍是稳增长、稳就业、稳物价，推动经济运行整体好转，所以各类宏观政策应会在延续的基础上，更加强调精准针对性与协调配合上。

（一）更加强调各类政策协调配合

2022年年底政治局会议新闻稿将“加强各类政策协调配合，优化疫情防控措施，形成共促高质量发展的合力”这一表述置于财政政策与货币政策之前且将优化疫情防控措施放在政策版块，这是比较少见的。而中央经济工作会议则提出“加强各类政策协调配合……更好统筹经济政策和其他政策，增强全局观，加强与宏观政策取向一致性评估”，“加强与宏观政策取向一致性评估”也是比较少见的提法。

2023年政府工作报告亦提出“加强各类政策协调配合”，这意味着明年的宏观政策将会更加强调一致性与合力，避免产生合成谬误，以吸取2020-2022年的经验教训。

（二）货币政策：精准有力，2023年更聚焦服务实体经济的结构性政策

货币政策在延续“保持流动性合理充裕”这一提法外，将“灵活适度”调整为“精准有力”，意味着2023年的货币政策仍将继续保持稳健倾向，以推动降低实体经济融资成本，提升金融体系服务实体经济的质效，但精准有力则意味着2023年货币政策将更注重服务实体经济，即再贷款、政策性金融工具、专项借款等结构性货币政策的地位将更为突出。

（三）财政政策：加力提效，力度预计不会弱于2022年

从2022年底中央经济工作会议和2023年政府工作报告的表述来看，财政政策的基调较为保守（如只是提及保持必要的财政支出力度），赤字、专项债以及财政贴息等财政政策的力度虽然没有弱于2022年，但也不会高太多，且在使用方向上亦会更强调精准，会更向基层以及国家战略领域倾斜。

四、高度关注经济金融风险的提法

2023年政府工作报告将“有效防范化解重大经济金融风险”作为2023年的第五项工作任务，并按金融风险、地产行业风险和政府债务风险顺序进行排序。

（一）通过金融体制改革化解金融风险

政府工作报告提出“深化金融体制改革，完善金融监管，压实各方责任，防止形成区域性、系统性金融风险”，这意味着化解金融风险实际上是和金融体制改制结合在一起的，同时也意味着当前金融领域的风险问题仍比较突出（如地产行业和地方政府债务风险向金融领域的蔓延等），尤其是要聚焦那些高风险金融机构的化解。

基于此，预计地方性银行的兼并重组进程在2023年将延续，且通过专项债补充中小银行资本的做法亦将延续。此外，对于金融体制改革和金融监管来说，金融监管部门在组织架构上的重构、职责权限上的重新划分、各金融监管部门之间的统筹协调以及中央金融管理部门与地方政府之间的职责分工等将是重点。

（二）针对地产企业风险化解而言，关注“防止无序扩张”这一提法

政府工作报告明确提出有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，防止无序扩张，促进房地产业平稳发展。这意味着今年地产行业风险的化解将迈入实质性进程，其思路是满足行业合理融资需求、推动地产行业并购重组、帮助优质头部地产企业化解风险。

同时需要特别关注“防止无序扩张”这一新提法。我们推测，“防止无序扩张”可能意味着地产企业的跨区域经营以及过度融资等方面会受到限制。

（三）遵义道桥事件并非个案、也非终点，城投债务重组潮来临

2023年政府工作报告明确提出“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量”，这基本意味着2022年的遵义道桥事件以及云南康桥事件并非个案，其通过展期等债务重组方式缓解债务压力的做法会在部分区域得以推广。特别是，对于城投非标债务、银行贷款等非债券类型的债务尤其需要给予关注，即在这一债务重组过程中，金融机构等债权人需要适度让利，或牺牲短期利益。

五、提高国企核心竞争力：提升国企ROE和估值水平的任务已很明确

2023年政府工作报告延续了2022年底中央经济工作会议的提法，即深化国资国企改革，提高国企核心竞争力.坚持分类改革方向，处理好国企经济责任和社会责任关系，完善中国特色国有企业现代公司治理。这意味着，“提估值”已经是政治任务，特别是国有企业。

以央企为例，近年来国资委一直在探索央企经营指标体系，如2020年为两利三率（净利润、利润总额、营收利润率、资产负债率和研发经费投入强度）；2021年的“两利四率”（新增全员劳动生产率指标）；2022年在“两利四率”基础上，进一步提出“两增一控三提高”；2023年则调整为“一利五率”，提出了“一增一稳四提升”的年度经营目标。

可以看出，相较2022年，2023年新增了ROE这一指标（目标为提高）、将资产负债率的要求由“控制”调整为“保持稳定”以及将“营业收入利润率”调整为“营业现金比率”，意味着政策对央企资产负债率的容忍度有提高、对ROE的提升有更高要求。

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