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近日，财政部印发《关于加强数据资产管理的指导意见》（以下简称《指导意见》），从依法合规管理数据资产、明晰数据资产权责关系、稳妥推动数据资产开发利用、严防数据资产价值应用风险等方面规范和加强数据资产管理，推动数字经济发展。

《指导意见》“保护各类主体在依法收集、生成、存储、管理数据资产过程中的相关权益”，同时强调“依法合规管理数据资产。”《指导意见》是为包括公共数据在内的数据资源管理构建一个配套制度环境，笔者认为重点体现为三个方面，统一界定数据资产构建全流程管理框架、有针对性对公共数据管理和开发利用作出规范、为数据资源入表和数据开发利用构建配套制度环境。

一、统一界定数据资产构建全流程管理框架

在与诸多企业人士或相关专家交流时，发现当前业界对于数据要素、数据资源、数据资产、数据产品等概念并行使用，各自理解并不十分一致。但对于数据资产与传统资产表现形式和管理模式上有重大差别是普遍共识。因此对于数据资源入表、数据资产开发利用实践操作而言，客观上要求对数据资产管理模式进行统一界定并提出总体指导要求，这样才能够使包括企业、行政事业单位在内的持有数据资产不同主体，都能在法律法规基础上遵循财务会计管理、资产评估管理等共性要求，对其持有的数据资产进行规范管理。

在这个意义上，《指导意见》基于全链条管理理念和资产管理共性要求，明确了数据资产管理内容，主要包括明晰数据资产权责关系、加强使用管理、健全价值评估、畅通收益分配、规范销毁处置以及完善披露报告等。针对数据资产可复制、非排他、边际报酬递增等特性，将数据资产开发利用、更新维护、授权运营、完善定价、过程监测、应急管理等要求嵌入数据资产管理全流程。

二、有针对性规范公共数据管理和开发利用

我们在与很多业界人士交流时也发现，在当前数据资源入表操作的初始阶段，公共数据资源入表是主力军，有些民营企业人士甚至认为“数据入表与我们民企关系不大”，这虽然是片面看法，但毫无疑问公共数据是数据资源重要组成部分，既关乎国民经济发展方方面面，也确实蕴藏着巨大的经济社会价值，如果能对其充分、有效、安全地开发利用，对于发挥数据要素作用、促进数字经济发展意义重大。

2022年以来，随着数据要素市场化配置改革不断深入，有关网络安全、数据安全、个人信息保护、人工智能应用安全等法律法规规范标准颁布实施，公共数据开发利用迈入落地实施阶段。党中央、国务院高度重视公共数据开发利用，提出有序推动公共数据资源开发利用，提出开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据进行增值开发利用，提升各行业各领域运用公共数据推动经济社会发展的能力等部署要求。《指导意见》在对全口径数据资产作出共性指导的基础上，有侧重地针对公共数据资产管理各个环节都作出了一些规范要求。

关于公共数据资源范围界定，《指导意见》一方面“鼓励各级党政机关、企事业单位等经依法授权具有公共事务管理和公共服务职能的组织（以下统称公共管理和服务机构）将其依法履职或提供公共服务过程中持有或控制的，预期能够产生管理服务潜力或带来经济利益流入的公共数据资源，作为公共数据资产纳入资产管理范畴。”另一方面也指出，在将公共数据纳入资产管理范畴时，需要注意的红线是“涉及处理国家安全、商业秘密和个人隐私的，应当依照法律、行政法规规定的权限、程序进行，不得超出履行法定职责所必需的范围和限度。”这也与数据分类分级管理要求相衔接。

关于数据资源盘点梳理，《指导意见》明确要梳理数据资产目录清单和登记数据资产卡片，“相关部门结合国家有关数据目录工作要求，按照资产管理相关要求，组织梳理统计本系统、本行业符合数据资产范围和确认要求的公共数据资产目录清单，登记数据资产卡片，暂不具备确认登记条件的可先纳入资产备查簿。”并要求对相关数据资产卡片信息内容进行登记、对授权关系进行标识，“公共管理和服务机构应配套建立公共数据资产卡片，明确公共数据资产基本信息、权利信息、使用信息、管理信息等。在对外授予数据资产加工使用权、数据产品经营权时，在本单位资产卡片中对授权进行登记标识，在不影响本单位继续持有或控制数据资产的前提下，可不减少或不核销本单位数据资产。”

关于公共数据价值评估，《指导意见》规定“开展公共数据资产价值评估时，要按照资产评估机构选聘有关要求，强化公平、公正、公开和诚实信用，有效维护公共数据资产权利主体权益。”

关于公共数据安全保障，《指导意见》要求提升授权运营和使用管理，“支持公共管理和服务机构为提升履职能力和公共服务水平，强化公共数据资产授权运营和使用管理。公共管理和服务机构要按照有关规定对授权运营的公共数据资产使用情况等重要信息进行更新维护。”

还强调公共数据销毁处置监督管理，“公共数据资产销毁处置要严格履行规定的内控流程和审批程序，严禁擅自处置，避免公共数据资产流失或泄露造成法律和安全风险。”

对公共数据资产权利主体并购过程中要加强规范，严防虚增公共资产价值，“公共数据资产权利主体在相关资产交易或并购等活动中，应秉持谨慎性原则扎实开展可行性研究论证和尽职调查，规范实施资产评估，严防虚增公共数据资产价值。加强监督检查，对涉及公共数据资产运营的重大事项开展审计，将国有企业所属数据资产纳入内部监督重点检查范围，聚焦高溢价和高减值项目，准确发现管理漏洞，动态跟踪价值变动，审慎开展价值调整，及时采取防控措施降低或消除价值应用风险。”

关于数据运营和收益分配，《指导意见》强调保障公共数据提供方享有的收益权利，同时不得影响用于公共治理、公益事业的公共数据的无偿使用，“探索建立公共数据资产治理投入和收益分配机制，通过公共数据资产运营公司对公共数据资产进行专业化运营，推动公共数据资产开发利用和价值实现。探索公共数据资产收益按授权许可约定向提供方等进行比例分成，保障公共数据资产提供方享有收益的权利。在推进有条件有偿使用过程中，不得影响用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，相关方要依法依规采取合理措施获取收益，避免向社会公众转嫁不合理成本。公共数据资产各权利主体依法纳税并按国家规定上缴相关收益，由国家财政依法依规纳入预算管理。”

关于公共数据资源资本化，《指导意见》提出公共数据资产多元化流通，“明晰公共数据资产权责边界，促进公共数据资产流通应用安全可追溯。探索开展公共数据资产权益在特定领域和经营主体范围内入股、质押等，助力公共数据资产多元化价值流通。”同时也强调加强统计监测“公共数据资产权利主体开放共享数据资产的，应当建立和完善安全管理和对外提供制度机制。鼓励开展区域性、行业性数据资产统计监测工作，提升对数据资产的宏观观测与管理能力。”

关于促进公共数据开发利用，《指导意见》提出，支持公共管理和服务机构为提升履职能力和公共服务水平，强化公共数据资产授权运营和使用管理。严格按照“原始数据不出域、数据可用不可见”要求和资产管理制度规定，公共管理和服务机构可授权运营主体对其持有或控制的公共数据资产进行运营。

并提出授权运营安全风险评估机制，“稳妥推动数据资产开发利用。完善数据资产开发利用规则，推进形成权责清晰、过程透明、风险可控的数据资产开发利用机制。授权运营前要充分评估授权运营可能带来的安全风险，明确安全责任。运营主体应建立公共数据资产安全可信的运营环境，在授权范围内推动可开发利用的公共数据资产向区域或国家级大数据平台和交易平台汇聚。支持运营主体对各类数据资产进行融合加工。探索建立公共数据资产政府指导定价机制或评估、拍卖竞价等市场价格发现机制。鼓励在金融、交通、医疗、能源、工业、电信等数据富集行业探索开展多种形式的数据资产开发利用模式。”

三、为数据入表和数据开发利用创造良好制度环境

数据运营是数据入表业务逻辑链条上重要一环，当然反之也成立，因此数据资源入表与数据运营相辅相成、目标一致。数据资源入表可提升企业数据资产意识，激活数据市场供需主体的积极性，为企业对数据进行深度开发利用提供动力；而数据开发运营通过挖掘数据价值，为企业提供决策支持和业务优化提升企业价值，也有需要通过数据资源入表而增强企业市场竞争力。

另一方面，数据入表本质上是数据管理重要环节之一，有利于提升有关主体数据治理水平和促进数据资产流通利用。我们在具体操作中碰到的诸多细节问题，基本都是围绕数据入表涉及的盘点登记、合规治理、价值评估、安全保障、流通交易和数据运营等各相关方面，而《指导意见》均作了相应制度配套设计。

（一）关于数据盘点登记

《指导意见》针对公共数据的登记盘点进行重点明确，其他主体在操作中也可参照操作。同时《指导意见》指出也针对在确认数据时需要遵守标准相关问题作了规划，“完善数据资产相关标准。推动技术、安全、质量、分类、价值评估、管理运营等数据资产相关标准建设。鼓励行业根据发展需要，自行或联合制定企业数据资产标准。”同时在数字化条件上下，离不开各相关机构参与，因此《指导意见》规定“支持企业、研究机构、高等学校、相关行业组织等参与数据资产标准制定。”

（二）关于数据合规治理

我国《民法典》明确规定数据、网络虚拟财产按规定受到保护；《数据安全法》也规定国家保护个人、组织与数据有关的权益。各类主体依法依规收集加工的各类数据形成的数据资产，对其在依法收集、生成、存储、管理数据资产过程中的相关权益应予以保护。涉及个人信息的，要依法保障个人信息安全，保护个人隐私。“数据二十条”提出，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。

因此《指导意见》明确了未来将构建一系列措施落实相关权益，“明晰数据资产权责关系。适应数据多种属性和经济社会发展要求，与数据分类分级、确权授权使用要求相衔接，落实数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权权利分置要求，加快构建分类科学的数据资产产权体系。”

同时也关注在数据流通和主体变化时合规操作。《指导意见》规定，“强化数据资产过程监测。数据资产各权利主体均应落实数据资产安全管理责任，按照分类分级原则，在网络安全等级保护制度的基础上，落实数据安全保护制度，把安全贯彻数据资产开发、流通、使用全过程，提升数据资产安全保障能力。权利主体因合并、分立、收购等方式发生变更，新的权利主体应继续落实数据资产管理责任。数据资产各权利主体应当记录数据资产的合法来源，确保来源清晰可追溯。”

（三）关于数据价值评估

关于如何数据价值评估，《指导意见》强调构建数据价值评估体系，“全数据资产价值评估体系。推进数据资产评估标准和制度建设，规范数据资产价值评估。加强数据资产评估能力建设，培养跨专业、跨领域数据资产评估人才。”

并具体提出在构建数据价值评估体系中，要识别数据资产价值影响因素、加强技术手段对数据资产价值进行预测分析、构建数据价值评估有关的标准、规则、指示、模型、案例等各种数据库，“全面识别数据资产价值影响因素，提高数据资产评估总体业务水平。推动数据资产价值评估业务信息化建设，利用数字技术或手段对数据资产价值进行预测和分析，构建数据资产价值评估标准库、规则库、指标库、模型库和案例库等，支撑标准化、规范化和便利化业务开展。”

（四）关于数据安全保障

针对数据安全管理提出明确要求，《指导意见》要求“加强数据资产使用管理。鼓励数据资产持有主体提升数据资产数字化管理能力，结合数据采集加工周期和安全等级等实际情况及要求，对所持有或控制的数据资产定期更新维护。数据资产各权利主体建立健全全流程数据安全管理机制，提升安全保护能力。支持各类主体依法依规行使数据资产相关权利，促进数据资产价值复用和市场化流通。结合数据资产流通范围、流通模式、供求关系、应用场景、潜在风险等，不断完善数据资产全流程合规管理。在保障安全、可追溯的前提下，推动依法依规对公共数据资产进行开发利用。”

同时也针对数据资产销毁进行了规范，《指导意见》规定“规范数据资产销毁处置。对经认定失去价值、没有保存要求的数据资产，进行安全和脱敏处理后及时有效销毁，严格记录数据资产销毁过程相关操作。委托他人代为处置数据资产的，应严格签订数据资产安全保密合同，明确双方安全保护责任。”

针对数据资产应用中安全风险也提出要求。《指导意见》规定，“严防数据资产价值应用风险。数据资产权利主体应建立数据资产协同管理的应用价值风险防控机制，多方联动细化操作流程及关键管控点。鼓励借助中介机构力量和专业优势，有效识别和管控数据资产化、数据资产资本化以及证券化的潜在风险。”

同时针对数据资产安全应急管理，《指导意见》指出“加强数据资产应急管理。数据资产各权利主体应分类分级建立数据资产预警、应急和处置机制，深度分析相关领域数据资产风险环节，梳理典型应用场景，对数据资产泄露、损毁、丢失、篡改等进行与类别级别相适的预警和应急管理，制定应急处置预案。出现风险事件，及时启动应急处置措施，最大程度避免或减少资产损失。支持开展数据资产技术、服务和管理体系认证。鼓励开展数据资产安全存储与计算相关技术研发与产品创新。跟踪监测公共数据资产时，要及时识别潜在风险事件，第一时间采取应急管理措施，有效消除或控制相关风险。”

（五）关于数据资产交易

针对数据资产交易中信息披露，《指导意见》规定“完善数据资产信息披露和报告。鼓励数据资产各相关主体按有关要求及时披露、公开数据资产信息，增加数据资产供给。数据资产交易平台应对交易流通情况进行实时更新并定期进行信息披露，促进交易市场公开透明。稳步推进国有企业和行政事业单位所持有或控制的数据资产纳入本级政府国有资产报告工作，接受同级人大常委会监督。畅通数据资产收益分配机制。”

（六）关于数据资产运营

《指导意见》鼓励支持运营主体对各类数据资产进行融合加工。“探索建立公共数据资产政府指导定价机制或评估、拍卖竞价等市场价格发现机制。鼓励在金融、交通、医疗、能源、工业、电信等数据富集行业探索开展多种形式的数据资产开发利用模式。”

而关于收益分配，《指导意见》则规定“完善数据资产收益分配与再分配机制。按照‘谁投入、谁贡献、谁受益’原则，依法依规维护各相关主体数据资产权益。支持合法合规对数据资产价值进行再次开发挖掘，尊重数据资产价值再创造、再分配，支持数据资产使用权利各个环节的投入有相应回报。”

作者：张烽，万商天勤律师事务所合伙人，万商天勤数字法律专业委员会主任，上海市突出贡献专家协会知识产权专业委员会副秘书长，上海政法学院环境资源与能源法研究中心客座教授和兼职硕士生导师，上海区块链技术协会智库专家/科技评价专家，中国移动通信联合会元宇宙产业工作委员会常务委员，未来产业元宇宙50人论坛副理事长。

【数据资产化实践与合规】数字治理研究/万商天勤团队目前与柚子工道等技术、合规、资产评估、会计等合作伙伴一起，组成可信数据服务生态联盟，开发了包括“数据资产化概述”“数据产品设计”“数据资产化相关政策解读”“数据合规评估”“数据交易”“数据资产入表案例解析”等相关课程，并与新华网与上海文化产权交易所发起的“新华数联”数据资产管理平台合作提供数据资产化操作服务，并欢迎咨询。

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