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本文聚焦美国尝试终止中国的PNTR地位这一事件。

一、事件：美国考虑终止中国的PNTR（永久正常贸易关系）地位

（一）2024年11月19日，美中经济与安全审查委员会（USCC）在年度报告中建议美国国会应当取消中国的永久正常贸易关系地位（同月美国众议院美中战略竞争特别委员会主席John Moolenaar亦提出类似立法），而在更早前的2024年9月，马可·鲁比奥（Marco Rubio）也提出类似法案。

实际上，更早些时候，即2005年，时任议员伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）也曾提出类似的立法。

（二）2025年1月20日，特朗普上台的第一天便签署“美国贸易优先政策”备忘录（America First Trade Policy），该备忘录在“与中国的经济与贸易关注”部分明确提出美国商务部长与美国贸易代表应评估有关与中国建立PNTR的立法提案，并就此类立法提案拟议修改提出建议（The Secretary of Commerce and the United States Trade Representative shall assess legislative proposals regarding Permanent Normal Trade Relations with the PRC and make recommendations regarding any proposed changes to such legislative proposals）。

二、何为PNTR？

“永久正常贸易关系”（即Permanent Normal Trade Relation，简称PNTR）最初被称为“最惠国待遇”（即MFN，Most Favored Nation Statue），是国际贸易协定的基本条款。

（一）源于《1974年贸易改革法》的MFN

PNTR最初来源于美国的《1974年贸易改革法》（Trade Reform Act of 1974）。该法第402条款（即“杰克逊一瓦尼克修正案”规定如果“非市场经济”国家要获得MFN，就必须满足两个条件，一是同美国达成相互给与MFN的互惠条款协定，并得到国会批准，二是必须满足自由移民的条件。与此同时，该法还赋予美国总统及国会对有关国家的最惠国待遇进行一年一度的审议，这相当于给美国政府以极大的自由裁量权。

1979年中美建交签署《中美贸易关系协定》，决定相互给予MFN，但始终坚持对给予中国的MFN实行年度审议，1989年后由于众所周知的原因美国国内一些反华人士便不断反对给予中国MFN或附加相关条件，这使得MFN审议每年均会成为两国关系中的最大话题，不过在激烈争吵后，美国最终每年都延长了给予中国的MFN。

（二）1998年克林顿总统将MFN更名为NTR

为不使民间误解MFN，1998年7月时任美国总统克林顿将MFN的提法改为“正常贸易关系”（NTR）。1999年11月15日，中美两国就中国加入WTO达成双边协议，作为中国向美国开放国内市场的回应，美国相应给予中国PNTR待遇，否则《中美贸易协定》将不能自动生效。2000年3月18日，克林顿政府向国会提交给予中国PNTR的议案，激烈角逐后于同年9月19日获得美国参议院83：15的高票通过，同年10月10日克林顿正式签署，这为中国于2001年12月入世铺平了道路。

根据议案，在中国加入WTO后，美国将取消对中国贸易年度审议，与中国建立永久正常贸易关系，不过当时也留了一些尾巴，如美国国会和行政部门通过设立中国委员会之类的组织并每年向国会和总统提交报告（变相取代年度审议事项）；就防范特定产品进口激增立法以避免对美国产业与劳工就业造成损害；监督中国遵守WTO规范等。

三、取消PNTR地位后，美国对中国关税的考虑

（一）取消中国PNTR地位的提案：《恢复贸易公平法案》

关于取消中国PNTR地位的提案（即《恢复贸易公平法案》，H.R.10127 - Restoring Trade Fairness Act）即由众议院中国特设委员会主席约翰·穆勒纳尔（John Moolenaar）与民主党联合推出，而以对华强硬立场的现任美国贸易代表贾米森·格里尔（Jamieson Greer，曾在特朗普第一任期担任时任美国贸易代表罗伯特·莱特希泽的幕僚长）负责评估该提案。公开信息显示，格里尔主张中美战略脱钩，撤销中国PNTR地位，对中国加征新的更高关税。

（二）取消PNTR地位后，将对中国商品分阶段征收高额关税

根据《恢复贸易公平法案》，取消PNTR地位后，美国对中国进口商品的关税税率设定路径大致如下：

1、分阶段征收高额关税，非战略商品的最低关税税率统一提高至35%，战略商品的最低关税税率提高至100%。

2、上述措施在五年内逐步实施，第二年适用于某一商品关税上调总额的25%、第四年适用于某一商品关税上调总额的50%、第五年开始则适用某一商品关税上调总额的100%。

3、终止对价值800美元以下的低价值中国进口商品的“小额豁免”待遇。

四、影响分析

2024年9月，彼得森国际经济研究所（PIIE）在《Economic implications of revoking China’s permanent normal trade relations（PNTR）status》一文中测度了美国取消中国PNTR的影响，这里笔者直接引用。具体看，

（一）预计短期内将导致美元兑人民币升值6%左右，美国从中国进口的消费品和中间品将转向其他国家进口或美国本土产品。

（二）在中国进行报复的情况下，2025-2027年期间，美国经济增速将最多下降0.2至0.25个百分点；若不进行报复，则最多下降0.1至0.15个百分点。不过从长期来看将导致美国经济增速下降0.1-0.15个百分点。

（三）中国经济增速会下降更为明显，预计在2025-2027年期间将下降0.5-0.6个百分点。若中国允许人民币贬值，则预计中国GDP增速下降0.3个百分点。

从长期来看，中国受到的影响同样比美国更大，预计经济增速将下降0.3-0.4个百分点。

（四）预计将导致2025年美国通胀率上升0.2个百分点，若中国实施报复则上升0.4个百分点。同时，高关税政策将导致美国价格水平永久性地高出0.4个百分点（中国报复则为0.6个百分点）。

五、结语

虽然PIIE的研究有一定参考价值，但从基准情景来看，其还是比较乐观，《恢复贸易公平法案》告诉我们特朗普政府对中国实施的关税政策力度要更大。不过从大的方向来看，虽然过程会有波折，但对中国取消PNTR的方向应该是确定的，即中美新一轮的贸易战刚刚开始，且持续时间会比较长，全球经贸格局重构的力度在未来也会有非常深刻的体现。

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