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文/《清华金融评论》白浩辰

时至本月，个人养老金政策推出已满三年。随着政策的持续优化和机构的长期深耕，个人养老金产品供给日益丰富，特别是保险类产品在数量和种类上都实现了明显扩容。根据国家社会保险公共服务平台数据，截至2025年4月27日，个人养老金产品总数已突破1000款，达到1014款，涵盖储蓄类（466款）、基金类（290款）、保险类（225款）和理财类（33款）四大类产品。

随着《关于全面实施个人养老金制度的通知》的发布，个人养老金可投资标的将进一步扩展，国债、特定养老储蓄、指数基金等金融产品也将被纳入投资范围。产品种类的增加、投资标的的拓展，以及税收优惠等配套政策的深化，不仅为投资者提供了更加丰富的选择，进一步有效缓解个人养老金同质化问题，吸引更多投资者积极参与，也标志着个人养老金市场进入更加成熟、多元化的发展新阶段。

我国个人养老金制度始推出于2022年。2022年4月21日，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》，首次明确建立个人养老金制度的框架。同年11月25日，人力资源社会保障部宣布个人养老金制度在36个先行城市（地区）正式启动实施。同日，《个人养老金实施办法》生效，明确账户开设、缴费规则等操作细节。时隔两年，随着试点城市的实践经验逐步积累，2024年12月，五部门联合发布的《关于全面实施个人养老金制度的通知》将个人养老金制度从试点地区扩展至全国范围，覆盖所有参加基本养老保险的劳动者，税收优惠政策的实施范围也同步扩围。

时至本月，我国个人养老金制度已问世三年，随着政策的不断加码以及试点地区的长期探索，我国个人养老金事业已取得初步成效。

社会普及度方面，截至2024年11月末，共有7279万人开设了个人养老金账户，较2023年年末提升了2000万户。

机构参与度方面，我国的个人养老金基金销售机构从首批37家逐步扩容至52家，包含19家银行、25家证券公司以及8家独立基金销售机构。个人养老金公民及机构参与度与日俱增，也标志着我国养老第三支柱正逐步完善。

三大核心痛点尚存，个人养老金普及任重道远

然而，个人养老金制度的全面推广仍面临核心痛点，即用户可观，应用不足。在制度试点期间，个人养老金账户的开立数量虽然可观，但实际缴存和使用率相对较低，人社部数据显示，截至2024年11月底，个人养老金账户的开通人数已达到7279万，然而，其中实际缴费的账户比例仅为28.7%，而真正参与个人养老金产品投资的比例更少。造成这种现象的原因主要为以下三点：

第一，资金流动性不佳，延迟退休背景下封闭期延长。个人养老金账户的封闭期是制约用户缴存的一大重要因素。对此，原中国银行保险监督管理委员会副主席梁涛指出，个人养老金账户要求账户封闭运行，时间跨度长、提取条件严格，灵活性不足。部分参加人开户后持观望态度，不愿意或者仅愿意少量缴款，特别是个人养老金实行资金账户的强制锁定，封闭运行，只有达到退休年龄时，出国（境）、丧失劳动能力等情形才能领取。延迟退休政策的颁布进一步延长了该资金的封闭期，从而导致用户顾虑的加深。

第二，产品收益率平平，投顾服务亟待提升。个人养老金账户常见的投资标的有4类，分别为储蓄类、基金类、保险类和理财类。而在我国个人养老金产品矩阵中，储蓄类产品占比保持绝对领先。中国银行研究院研究员杜阳表示，尽管储蓄和理财产品在个人养老金市场中拥有一定的规模基础，但其增长速度已明显减缓，主要归因于它们在收益性、灵活性以及吸引力方面的相对不足。一方面，储蓄产品主要以定期存款为主，其利率受到宏观经济利率下降的限制，导致其吸引力逐年下降。而理财产品在实施资管新规后转向净值型管理，波动性有所上升，这使得一些投资者采取了更为谨慎的投资态度。另一方面，该两类产品尚未构建起与养老长期目标高度契合的机制，限制了边际吸引力。

第三，税收抵扣激励不足，高收入群体节税效果有限。个人养老金的一大亮点是其税收抵扣性质。但受一定制度性问题影响，该机制并不能很好地适配于各类型用户，从而影响其优惠效果。对此，梁涛表示，现行个人养老金实行EET（税后缴费模式），在缴费、资金运用环节免税，领取时按3%的税率缴纳个税，直接激励不足。高收入人群感到1.2万这个限额过低，而对于大多数纳税起征点以下的低收入人群而言，他没有享受当下的税收优惠，却要承担未来纳税的义务，并且资金流动性差。从实际运行情况看，国企的员工和收入较高的民企职工参与积极性较高，但是每年1.2万的缴存额度相对偏低，节税效果有限。

推动个人养老金系统性改革，缓解“空户”问题

为有效提升个人养老金参与率、解决"空户"问题，需从以下三方面进一步优化：

第一，增强个人养老资金流动性，拓展支取场景。关于当前个人养老金的封闭期过长以及提取困难的现状，全国政协委员、南方科技大学副校长金李建议一方面优化税收政策以降低提前领取成本。现行政策规定，除退休、丧失劳动能力、出国定居等情形外，新增了“患重大疾病、领取失业保险金或最低生活保障金”三类提前领取条件，并达到领取条件后按3%税率缴税，建议进一步提高灵活性：分类设定税率，对教育、重大医疗、首次购房等刚性需求提取，可减免或降低税率（如1%）；对非紧急用途则维持或适度提高税率，引导合理使用。阶段性返还机制，若提前提取资金后一定期限内补缴账户，可部分或全额返还已缴税款，鼓励长期规划。另一方面设立“应急额度”，允许每年提取不超过账户余额10%的资金用于特定用途（如医疗、教育），总额不超过累计缴费的30%。建立贷款质押机制。允许以个人养老金账户为抵押申请低息贷款，满足短期资金需求，避免直接提取损失长期收益。

第二，优化产品结构，推动产品多元化创新。中国银行研究院研究员杨娟表示，金融机构要坚持生命周期投资理念，为不同年龄参与人提供差异化的投资产品；在投资服务方面，要加强理财顾问的退休规划能力，做好差异化投资咨询服务与差异化的默认投资策略安排。在未来，金融机构还需持续加大研发投入，利用大数据、人工智能等先进技术，提升产品的智能化水平和个性化服务能力。通过智能算法分析投资者的风险偏好、财务状况等因素，为投资者提供更加精准的产品推荐和资产配置建议。同时，加强跨行业合作，整合各方资源，共同推动个人养老金市场的创新发展。此外，金融机构还应积极履行社会责任，加强投资者教育，提高投资者的金融素养和风险意识，引导投资者理性参与个人养老金投资，共同促进个人养老金市场的健康稳定发展。

第三，优化税收优惠政策，建立评价机制。目前税收优惠政策仍存在抵扣额度不足、节税效果有限等不足之处，对此，中国社会科学院财经战略研究院副主任刘柏惠等在《个人养老金税收优惠政策的优化与模拟》中给出如下建议：在短期内，将现行的税前扣除政策改革为不返还的税收抵免政策。在中长期，根据政策目标和客观条件在可返还的税收抵免方案和负所得税方案之间进行权衡。需要在政策制定时以缩小收入差距和扩大个人养老金资金规模为核心目标，就可以考虑在税收优惠政策的基础上结合使用财政补贴政策，采取可返还的税收抵免政策。若还要兼顾控制成本的目标，就可以采取成本相对较低、公平性改进效果相差不大的负所得税方案。在改革过程中，基于经济社会参数建立税收优惠评价机制，精准确定改革时机和优惠幅度的阈值。应从政策所能带来的效益和成本、财政承受能力等多个方面进行定量测算，为确定合适的税收优惠政策和优惠力度提供精确可靠的依据。

人社部副部长李忠表示，个人养老金是满足人民群众多层次、多样化养老保险需求的必然要求，有利于在基本养老保险和企业年金、职业年金基础上再增加一份积累，退休后能够再多一份收入，进一步提高退休后的生活水平，让老年生活更有保障、更有质量。

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