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当区块链技术重塑数字经济格局，虚拟货币凭借加密特性与跨境流动性快速崛起，却也因法律属性模糊、监管规则滞后，成为非法集资、洗钱、电信诈骗等违法犯罪的高发领域。

2026年1月召开的中央政法工作会议明确提出，“要针对无人驾驶、低空经济、人工智能、虚拟货币、数据权属等新问题，主动研究提出立法建议”。这一重大部署，标志着我国虚拟货币治理正式进入法治化、规范化、精准化新阶段，为防范金融风险、保护合法创新按下加速键。

一、虚拟货币治理的现实困境

虚拟货币自诞生以来，凭借去中心化、匿名性等特点迅速吸引市场关注，但伴随其发展的风险隐患也日益凸显。由于缺乏明确的法律界定和监管框架，虚拟货币相关活动长期处于灰色地带，衍生出一系列亟待解决的问题。

中国人民银行明确指出，虚拟货币不具有与法定货币等同的法律地位，不应且不能作为货币在市场上流通使用。此类资产价格完全依赖市场炒作，单日涨跌幅度可达10%以上，且缺乏实际价值支撑，本质上是高风险的投机标的。不法分子通过ICO、虚拟货币交易所、挖矿项目等形式大肆炒作，不仅严重扰乱了正常金融秩序，更导致大量投资者遭受财产损失。例如“蓝天格锐比特币跨境追缴案”中，犯罪分子以智能养老、比特币矿机项目非法集资430亿元，受害者超12万人，涉及6.1万枚比特币的跨境追索。

除此之外，基于虚拟货币匿名性、跨境流动性强的特性，其已逐渐成为违法犯罪的工具，被洗钱分子、电信诈骗团伙、跨境赌博集团利用，以此实现非法资金的隐蔽转移。近年来涉虚拟货币的刑事案件中，洗钱、非法集资、诈骗等罪名占比持续攀升，涉案金额动辄数十亿，严重危害人民群众财产安全与国家安全。

涉虚拟货币案件侦破过程中常面临着跨境司法差异、权属与估值难、涉案赃款下落不明等现实难点。尽管我国早已明确虚拟货币相关业务活动属于非法金融活动，但面对不断翻新的交易模式以及不断更新的区块链加密技术，现有监管手段难以实现全面覆盖，法律边界模糊、裁判标准不一、处置机制不完善等问题愈发突出，立法完善的迫切性日益凸显。

二、全球监管与立法的多元路径

1.欧盟：MiCA法案构建统一监管标杆

欧盟《加密资产市场监管法案》（MiCA）自2024年底全面生效，覆盖欧盟27个成员国及欧洲经济区的挪威、冰岛、列支敦士登三国，是迄今为止最全面的数字资产监管框架。该框架对加密资产的发行、交易、托管等环节进行分类监管，要求稳定币发行方满足严格的储备要求和透明度标准，为欧盟范围内的虚拟货币市场提供了统一的法律框架。

随着该法案的生效，以及反洗钱第六号指令（6AMLD）修订案的全面落地实施、第八版税务行政合作指令（DAC8）的成员国立法转化收尾工作完成，欧盟形成了“基础监管（MiCA）+专项规制（稳定币、RWA）+协同治理（反洗钱、税务）”的监管体系。

2.美国：碎片化监管与立法落实的融合探索

针对虚拟货币，美国长期以来的监管政策是根据虚拟货币的功能由各机构根据各自职能进行监管。证券交易委员会负责证券型数字资产及证券类RWA代币的监管；商品期货交易委员会监管商品期货、期权市场以及部分加密货币；金融犯罪执法网络负责监督和执行《银行保密法》（BSA），主要涉及反洗钱、打击恐怖主义融资和KYC等事务。

2024年选举后，美国政府将加密货币视为战略性技术产业，虚拟货币核心政策转向“立法落实”，一种日趋成熟的监管方法正在形成。《GENIUS法案》是美国在联邦层面首个稳定币立法，标志着稳定币监管正式进入规范化、制度化的新阶段。除此之外，美国众议院还审议通过了《STABLE法案》、《CLARITY法案》、《反央行数字货币监控国家法案》，进一步加快美国数字资产监管体系的构建进程。

3.日本：精准适配的多元实践

日本是全球最早将加密资产交易纳入法定金融监管体系的国家之一，通过《资金结算法》与《金融商品交易法》构建了一套双轨制监管框架。在该框架下，日本金融厅（FSA）为国家级主管机关，此外，JVCEA（日本虚拟货币交易协会）和JCBA（日本加密资产商业协会）也在日本加密资产行业发挥着重要作用。

2016 年日本修订《资金结算法》，成为全球首个为虚拟货币提供法律定义的国家，并将监管重点集中在虚拟货币交换业，主要规范买卖、交换及中介行为。2025 年起，日本持续推进监管现代化，通过修订《资金结算法》、优化税制和引入新型业务许可，致力于打造 “受监管的数字资产中心”，在全球竞争中保持领先，同时构建兼具创新与制度保障的加密市场环境。

4.香港：多机构协同与专项规制的合规标杆

香港加密货币监管体系采用多机构协同模式，各金融监管机构分工明确、各司其职。2025年8月1日，香港正式落地《稳定币条例》，率先推出稳定币监管框架，建立起牌照申请与发放机制，并形成持续监管体系，这为香港构建了更完善的加密资产监管体系，为平台和市场参与者提供了明确的合规路径。

三、我国立法方向

此次中央政法工作会议提出的立法建议，并非直接启动正式立法程序，而是进入立法准备的核心阶段。本质是秉持“技术中立、风险分级、鼓励合规”的原则，通过法治手段遏制非法行为、保护合法创新。结合会议精神与司法实务，并借鉴全球经验，推测立法研究将重点聚焦三大核心方向，以破解当前虚拟货币治理的制度性难题。

1.明确法律属性，破解认定困境

长期以来，虚拟货币“是否属于财产”“如何界定财产性质”的争议，成为司法实践中的核心痛点。目前国际上主要存在三种模式：日本将其定义为支付手段，美国区分为证券型与商品型。中国可能会延续司法实践中的“虚拟财产”定位，明确其并非法定货币，不具有与法定货币等同的法律地位，但可依法认定为特定虚拟财产，受法律保护的范围与边界。

2.构建穿透式监管体系，强化治理效能

首先明确金融监管部门牵头、多部门参与的协调机制，明确各部门的监管职责与工作流程，实现信息共享、联动执法。其次完善监管规则体系，划定市场主体准入标准与运营规范，明确其反洗钱、客户身份识别、交易记录留存等法定义务，严厉打击交易炒作。最后强化技术监管手段，依托大数据、人工智能、区块链等技术，构建虚拟货币监管平台，实现对虚拟货币交易流向、资金往来、账户信息的全流程追踪。

需要强调的是，监管并未采取“一刀切”的简单模式，而是与央行“严监管+合规引导”的治理框架相结合，在坚决整治非法行为的同时，也为区块链技术在供应链金融、司法存证、数字人民币配套服务等合规场景的落地应用，预留了充足的发展空间。

3.强化刑事规制，严惩违法犯罪

针对利用虚拟货币实施的各类犯罪活动，立法对接《刑法修正案（十二）》相关修订方向，明确相关犯罪的定罪量刑标准。重点打击虚拟货币洗钱、非法集资、诈骗、跨境赌博等关联犯罪。

与此同时，虚拟货币涉案资产还面临“冻结易、变现难、返还难”的困境，部分案件中甚至出现资产被随意处置的乱象。对此，需逐步健全涉案虚拟资产查封、扣押、冻结、追缴、处置全流程机制，破解跨境追赃、证据固定等难题。

四、虚拟货币立法的行业影响

虚拟货币立法研究的推进，是对行业生态的一次根本性重塑。对于不同市场主体而言，这一变革既带来挑战，也孕育机遇。

对普通投资者而言，立法将进一步压缩投机空间，高收益、模糊模式的虚拟货币项目风险将显著上升。未来，参与虚拟货币交易的法律风险与财产损失将由个人全额承担，投资者需摒弃投机心态，远离非法交易活动。

对Web3从业者而言，合规将成为唯一生存法则。地下灰色业务将被彻底清场，而区块链技术服务、企业级区块链应用、数据确权、数实融合等合规领域，将获得更多发展机遇。从业者需主动对接监管要求，在法律框架内开展业务创新，推动区块链技术与实体经济深度融合。

对整个行业而言，立法将终结长期以来的不确定性，为行业发展划定清晰边界。正如市场普遍认知的，行业怕的不是监管，而是无规则的混乱。法治框架的建立，将引导行业从野蛮生长转向规范发展，为真正有价值的技术创新提供保障。

写在最后

虚拟货币领域的立法完善，是数字经济时代法治建设的必然回应，既是对过往监管实践的总结升华，也是对未来技术发展的前瞻规制。从被动监管到主动立法，我国正以法治思维破解新兴领域治理难题，既守住了金融安全的底线，又预留了技术创新的空间。在全球数字经济竞争日趋激烈的背景下，唯有坚持法治引领、协同治理，才能让虚拟货币相关业态回归服务实体经济的本源，为我国数字经济高质量发展注入强劲动力。

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本文系未央网专栏作者发表，属作者个人观点，不代表网站观点，未经许可严禁转载，违者必究！首图来自图虫创意。

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