本文共字，预计阅读时间。

2026年5月28日，国务院发布《城市更新“十五五”规划》，这是“十五五”期间首部国家专项规划，也是“城市更新”首次成为国务院五年规划的重点专项命题。随着我国城镇化阶段进入下半场，“城市更新”被赋予国家长期战略地位，成为存量时代城市发展的动力来源。规划首次用10项量化指标、14项重大工程，为关键任务划定了清晰标准，明确了未来五年的行动原则。这份规划一经发布便成为关注焦点，它涉及哪些新提法、新重点？对地方实践和市场参与有何指引？清华大学五道口金融学院不动产金融研究中心梳理了规划的重要部署，从宏观定位、主体责任、投融资体系、土地制度四个维度，带来独家解读。

宏观定位：城市更新领域首部国家级五年规划

“城市更新”这一概念，诞生于2019年中央经济工作会议。“十四五”期间，相关部署较为碎片化，多分散于《“十四五”新型城镇化实施方案》《“十四五”全国城市基础设施建设规划》等部委文件，缺乏顶层框架和系统抓手，更像一种原则性倡导。2025年，国家出台首部城市更新专项政策《关于持续推进城市更新行动的意见》，大幅提升了城市更新的战略定位，但内容仍偏粗线条和框架性，尚未形成可落地的政策闭环。

这次《城市更新“十五五”规划》发生了根本性变化。它第一次以五年规划的形式进行全链条部署，完成了从原则倡导到系统操作的跨越。从城市体检到项目实施再到治理评估，规划明确了每项任务的量化标尺，例如50万套危旧房、1500个老旧街区厂区、4000个城中村等改造指标……此外，规划提出系统化的执行工具以辅助项目推进，例如可持续的投融资体系、全生命周期安全管理制度等。这份规划的本质，是为城市更新制定一套算得过账、分得清责任、走得通路径的具体行动方案。

主体责任：谁受益谁出资，更明确的专业分工

城市更新项目为什么推不动？根源在于资金问题。项目涉及的投资规模巨大，单一主体往往难以独立承担。公益部分拉高成本却难产生回报，使得项目算不过账，结果政府兜不住、企业不敢进、居民等不起，形成资金不可持续、进不来、退不出的僵局。

对此，《城市更新“十五五”规划》给出了直接解法：明确“谁受益、谁出资”原则，“构建多主体协同参与机制”。这意味着，未来的城市更新将分拆不同环节的出资主体与执行责任，避免政府大包大揽或企业全额承担。清华五道口金融学院不动产金融研究中心于2026年5月正式发布《城中村改造的金融创新》报告，系统讨论了我国城市更新需要依靠“有为政府+有效市场”，构建多主体共同参与的良性体系。

具体到规划中提到的10项指标——“危旧房、老旧小区、城中村、地下管网……”，可以发现，不同任务对各主体的参与要求有所区别。强公益类项目，如地下管网改造、历史建筑修缮、公园绿地改造等，中心认为政府应承担主要出资责任。例如36.5万公里地下管网改造工程约带动2-3万亿元新增投资，是政府投入的绝对重点。而综合性项目，如城中村及危旧房改造、老旧街区厂区改造等，中心建议探索规划提出的“政府、市场、居民资金合理共担机制”。以城中村改造为例，部分一线城市单村就能消耗百亿投资，则4000村可能带动十万亿左右投资，中心建议明确项目中公益与盈利部分的权责利益，调动各方参与积极性。为此，规划还“支持有立法权的地方出台城市更新相关地方性法规”，推动权责切分真正落地。北京已率先建立专班、推出激励工具箱，接下来还将发布实施规划，为多方协同推进更新项目提供制度支撑。

投融资体系：多元融合的投融资生态

城市更新项目要想可持续，除了丰富的资金来源，最重要的是形成可持续的资金循环。各主体明确责任的同时，也需要围绕项目各环节，搭建系统的投融资体系。城市更新项目的特点是需要大量公共属性的改造投入，这部分投入往往无法带来直接收益，导致整个项目资金无法平衡。财政资金应精准支持这部分前期公益投入，为后续资金平衡创造条件。而商业逻辑可持续的改造部分，应发挥各类金融机构的作用，以综合开发、银团贷款、项目投资等市场化方式，吸引社会资本积极参与。

除传统的财政、债务金融工具外，规划再次强调REITs与资产证券化在城市更新中的重要性。近几年，市场已出现城市更新类REITs项目。不同于投资阶段的债务融资，REITs能够在退出阶段，为成熟资产提供资金回笼渠道，为提升资本循环效率创造条件。

土地制度：更灵活的存量盘活规则

规划强调应当建立城市更新政策体系，中心认为其中的关键是土地政策的优化。存量盘活过程中，土地用途限制往往是城市更新项目推进的堵点，中心此前的大量研究案例也充分印证了这一点。此次规划针对性提出两种解决思路。一是降低参与难度。很多存量土地和老旧建筑并非不具备改造条件，而是很难依法导入新功能和新用途。这次规划提出的带方案出让、过渡期政策、多主体税费优惠，重点就在于打通存量空间进入更新的通道。规则更清晰后，项目方则能更早启动改造，更早进入运营和商业模式验证阶段。

二是增强项目可持续性。规划提出推动土地用途和建筑功能依法合理转换，加强不动产登记规则的灵活性，依法稳妥推进工商业用地使用权续期。上述政策的实际落地，是未来五年城市更新行动能否取得成果的关键。上述问题的有效解决，将大幅改善项目的可持续性，提高项目通过资产证券化渠道退出的可行性，吸引更多社会资本的参与。

[Source]

本文系未央网专栏作者发表，属作者个人观点，不代表网站观点，未经许可严禁转载，违者必究！首图来自图虫创意。

本文为作者授权未央网发表，属作者个人观点，不代表网站观点，未经许可严禁转载，违者必究！首图来自图虫创意。

本文版权归原作者所有，如有侵权，请联系删除。首图来自图虫创意。