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文/《清华金融评论》丁开艳

8月21日，全国人大常委会法制工作委员会举行记者会，发言人黄海华宣布，十四届全国人大常委会第二十四次会议将于8月25日至28日在北京举行，《银行业监督管理法》修订草案将提请二次审议。这是继2025年12月全国人大常委会第十九次会议初次审议之后，这部法律时隔半年再度进入常委会审议程序，意味着我国银行业监管的基础性制度框架，即将在时隔近二十年之后迎来一次系统升级。

修改主要内容

黄海华在记者会上介绍，根据各方面意见，二次审议稿拟作以下主要修改：一是完善立法目的，增加规定“提高金融服务实体经济质效”；二是与金融法草案做好衔接，将第四章“监督管理措施”拆分成“监督管理措施”和“风险处置”两章，完善风险处置制度；三是强化监管要求，完善监管举措，增加对银行业金融机构实施分类分级监督管理等规定；四是压实监督管理机构职责，完善银行业消费者权益保护制度等规定；五是完善法律责任有关规定。

其中，消费者权益保护的强化是本次二审稿最引人注目的变化之一。黄海华直言，近年来发生了银行业金融机构从业人员挪用客户资金等违法行为，社会各界高度关注，希望进一步压实银行业监管机构保护银行业消费者的职责，完善消费者权益保护制度。银行业监督管理法修订草案二次审议稿，坚持问题导向，回应社会关切，主要从以下几个方面强化银行业消费者权益保护：一是增加规定国务院银行业监督管理机构负责统筹银行业消费者权益保护工作的要求；二是增加规定银行业金融机构及其从业人员不得实施侵害消费者合法权益的行为种类，包括不得通过挪用资金等方式侵害存款人和其他客户合法权益等；三是增加规定银行业金融机构从业人员违反本法规定，造成存款人和其他客户损害的，银行业金融机构应当依法承担民事责任。

事实上，强化消费者权益保护是本次《银行业监督管理法》系统修订的延续性主线，回溯修法脉络，早在2022年11月原银保监会公布《银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》时，就已明确了修法的四大板块内容，为后续一审、二审的修改方向奠定了底色，修订的四大方向具体包括：

完善制度建设，实现监管全覆盖。一是加强股东监管。将机构主要股东、实际控制人纳入监管范围，建立事前准入审批、事中持续监管、事后处置处罚的全流程监管制度。二是增加对银行业第三方机构的监管授权。明确勤勉尽责义务，授权监管机关有权要求其报送信息资料。三是增加域外适用条款。贯彻落实党中央关于健全涉外法治体系建设的决策部署，增加域外适用条款，明确跨境信息提供的基本规则。

健全处置机制，提升风险识控前瞻性。完善风险处置机制，从日常监管、早期干预、接管和破产清算等方面作出制度安排，增强处置工作前瞻性、及时性和有效性。一是完善监管强制措施。新增限制风险资产规模、调整监管指标要求等措施，提高现行条款操作性。二是建立早期干预机制。增加机构建立恢复和处置计划规定，增加早期干预措施，提高处置主动性和市场化水平。三是完善接管和市场退出机制。明确接管组的法律地位，细化接管组的法定职责，增加具体接管措施，做好接管与破产程序的有序衔接。

加大监管力度，提高违法成本。一是完善审慎监管规则，加强行为监管，覆盖公司治理、业务营销、消费者权益保护等内容。二是增加从业人员的监管规定和罚则，解决人员单罚法律依据不足的问题。三是提高违法成本。扩大法律责任覆盖面，提高罚款幅度。衔接新修订的行政处罚法，明确罚没并举，强化震慑效果。

提升监管能力，落实法治政府建设要求。一是总结简政放权成果，明确许可条件、项目和时限等。二是完善监管体系建设。落实金融服务实体经济要求，增加“促进社会主义市场经济的发展”作为监管目标。增加监管机关委托专业机构开展审计、评估的规定，强化金融监管的专业化支持。三是加强履职保障，强化监管问责，树立依法履职、从严监管、精于监管的工作导向。

修改必要性

银行业金融机构稳定事关我国金融体系稳定和人民群众财产安全，《银行业监督管理法》作为一部专门的监管法，体现了我国建立完善专业化银行业监管体系的实践需要，具有很强的系统性、专业性，其颁布实施为推进银行业稳健运行、整治银行业市场乱象、防范和化解银行业风险提供了有力的法律保障，现行《银行业监督管理法》自2004年2月施行，仅于2006年作过个别条款修正。

在这近二十余年里，中国银行业的体量已经发生了变化，数据显示，截至2026年二季度末，我国银行业金融机构本外币资产总额498万亿元，同比增长6.6%。其中，大型商业银行本外币资产总额221.6万亿元，同比增长8.5%，占比44.5%；股份制商业银行本外币资产总额80.4万亿元，同比增长6.2%，占比16.1%。

在银行业资产规模持续扩张、结构日趋复杂的背景下，现行法存在相对滞后性。原银保监会曾表示，随着银行业对外开放和创新的不断深入，银行业金融机构资产规模持续增长，金融市场化程度不断提高，《银行业监督管理法》部分规定相对滞后，某些重要领域存在空白，难以满足监管实践的需要，具体体现在三个方面：

一是对银行业金融机构主要股东、实际控制人的监管力度不够，事中监管、事后惩戒依据不足。

二是银行业金融机构风险处置和市场退出的相关规定过于原则，存在早期干预机制不完善、缺少有效处置工具等突出问题。

三是金融违法成本偏低。银行业违法违规活动日益复杂，现行法律责任覆盖面有限，处罚力度不足，调查手段较为单一。

也正因如此，启动《银行业监督管理法》的系统修订有必要性，对于构建现代金融监管体系也具有里程碑意义。

金融立法协同提速

银行业监督管理法的修订并非孤立进行，而是我国金融法治整体推进的重要一环。

党的二十届三中全会于2024年明确将制定金融法列为深化金融体制改革的重大任务，推动金融法治建设进入新阶段。2026年全国人大常委会工作报告进一步提出，围绕金融强国建设，同步推进金融法、金融稳定法的制定，以及中国人民银行法、银行业监督管理法的修订。

整体来看，近年来，我国金融领域立法呈现出鲜明的系统性重构特征，立法形成了多层次法治闭环：《金融法》指导和规范银行、保险、证券等单行法律及其他金融法规的制定与实施。其中，2026年6月，《中华人民共和国金融法（草案）》提请十四届全国人大常委会第二十三次会议首次审议，该法律旨在坚持强监管、防风险、促高质量发展的主题主线，注重统筹发展和安全，着力解决制约金融高质量发展中的法治难题。同日，提请十四届全国人大常委会第二十三次会议审议的还有《中国人民银行法修订草案》，该法律旨在加快完善中央银行制度，进一步健全宏观审慎制度框架，统筹发展和安全，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

银行业监督管理法是金融立法协同提速的重要一环，回溯修订时间表，自2022年公开征求意见后，到2025年9月国务院常务会议原则通过修订草案，近一年来，银行业监督管理法立法程序连续快速推进：2025年12月，十四届全国人大常委会第十九次会议对修订草案进行初次审议；2026年8月，十四届全国人大常委会第二十四次会议将审议该修订草案，提请二次审议。

这一系列举措旨在通过高质量的金融法治供给，统筹发展与安全，为构建高水平社会主义市场经济体制提供坚实的制度保障。

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