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文/《清华金融评论》丁开艳

2026年9月4日，国家金融监管总局就《中华人民共和国保险法（修订草案征求意见稿）》公开征求意见。本轮保险法修订从法律层面对监管框架进行系统完善，将股东穿透监管、资产负债管理、保障基金救助等成熟实践上升为法律制度，分析认为，这将提高保险领域制度的稳定性与执行效力，推动资本真实性、治理责任和持续经营能力成为行业竞争的基础。

修改有哪些必要性？

现行保险法自1995年施行，于2002年、2009年、2014年、2015年分别进行修改。保险法在规范保险业务活动、维护保险活动当事人合法权益、促进保险业持续健康发展等方面发挥了重要作用。近几年，我国保险市场快速发展，面临的风险形势更加复杂多元，现行保险法的滞后性日益凸显，有必要对保险法进行全面修改，解决行业发展及监管面临的突出问题，维护保险业持续稳健运行。

修改保险法是加强金融法治建设的需要。党中央高度重视金融法治建设。习近平总书记强调，要及时推进金融重点领域和新兴领域立法，建立定期修法制度，不断适应金融发展实践需要。修改保险法是金融法治建设的关键环节。通过系统优化法律制度框架，及时填补法律空白、补齐短板弱项，有助于更好发挥法治对保险业发展的引领、规范和保障作用。

修改保险法是加强保险业监管的需要。当前，保险业市场主体间竞争更加激烈，经营违法行为时有发生，反映出现行保险法规范的覆盖面不全、监管授权不够、惩戒性不足，保险机构违法成本过低，消费者权益保护效能偏弱。因此，有必要修改完善保险法，扎紧制度“铁篱笆”，加大对违法行为的处罚力度，更好维护投保人、被保险人和受益人的合法权益。

修改保险法是防范化解风险的需要。防控风险是金融工作的永恒主题。现行保险法有关风险处置和市场退出的规定较为原则，股东穿透监管的法律授权不足、适用性不强，有待修改完善。近年来，按照党中央、国务院决策部署，金融监管部门稳妥有序处置保险公司风险，积累了较为丰富的风险处置经验，也亟待提炼总结，尽快上升为法律制度。

修改保险法是推动保险业高质量发展的需要。中央金融工作会议提出，坚持在市场化法治化轨道上推进金融创新发展。《国务院关于加强监管防范风险推动保险业高质量发展的若干意见》对未来我国保险业高质量发展作出了全面系统的部署和规划。保险业立法要和改革发展决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革需要。当前保险业进入高质量发展的关键时期，各项改革创新举措持续推进，很多行之有效的措施和成果需要上升为法律规定，更好发挥保险业经济“减震器”和社会“稳定器”功能。

哪些细节内容值得关注？

修订草案共8章214条，主要作了以下修改：

一是加强股东穿透监管。将保险机构股东、实际控制人纳入监管范围，强化对主要股东、实际控制人的资质审核，严把准入关口。明确股东出资义务、关联交易报告义务和信息披露义务，对股权代持、以不当手段干预公司经营管理等行为作出禁止性规定。增加针对股东、实际控制人的监管强制措施和专门罚则，加大对股东和实际控制人的管控力度。

二是完善审慎监管制度。强化公司治理、风险管理、内部控制等审慎监管要求，推动保险机构强化审慎经营、合规经营。加强资本管理，完善偿付能力监管法律制度。健全资产负债管理体系，确保资产与负债在期限结构、成本收益、现金流等方面合理匹配。完善资金运用监管，拓宽保险资金运用形式，细化资金运用基本规则，引导和促进保险公司、保险资产管理公司规范化运作。

三是健全风险处置机制。积极总结近年来风险处置实践经验，吸收有关法律最新立法成果，进一步完善风险处置及市场退出规则。加强风险源头防范。完善早期纠正制度，强化对风险早识别、早预警、早暴露、早处置。丰富监管工具箱，增加风险处置措施，明确接管组职责，为风险处置提供制度依据。完善保险保障基金制度，充分发挥各方合力，增强处置工作前瞻性、及时性和有效性。

四是加强保险消费者保护。明确消费者保护工作职责，压实保险公司消费者保护主体责任，强化监管部门对保险机构消费者保护工作的监督管理职责，完善保险业消费者纠纷调解机制，为消费者保护工作提供上位法依据。丰富消费者权益保护内容，增加个人信息保护规则，禁止销售误导等侵害消费者合法权益行为。完善保险合同制度，与民法典做好衔接，将犹豫期等成熟实践上升为法律制度，加大对保险业消费者的保护力度。

五是提高违法违规成本。落实严监管强监管要求，坚持过罚相当、罚没并举、宽严相济，结合保险市场发展情况，扩大法律责任覆盖面，适度提高罚款幅度，提高违法成本，切实扭转“罚不及损”“罚不及得”等情况。

表：保险法修订草案涉及保险业监督管理的主要修改内容

资料来源：国家金融监督管理总局

保险法修订推动行业高质量发展

保险作为现代市场经济的基础性制度安排，连接各行各业、关系国计民生，是促进经济发展、改善民生保障、助力共同富裕的有力手段。保险源于互助共济、风险共担，蕴含的“人人为我、我为人人”理念，与金融工作的人民性天然契合。在全面建设社会主义现代化国家进程中，保险业正迎来高质量发展的历史性机遇，并将发挥不可替代的作用。在此背景下，本轮保险法修订不仅在于增加监管要求，更在于提高制度的稳定性与执行效力，推动资本真实性、治理责任和持续经营能力成为行业竞争的基础，推动行业高质量发展。

西部证券分析认为，政策最核心的变化在于风险处置与市场退出机制从“原则化”走向“工具化”，保单刚兑预期在法律层面被打破。草案将早期纠正、接管、重组、撤销与破产清算制度有序衔接：监管可在风险尚具可逆性时实施早期纠正并派驻工作组介入日常经营；接管期间可实施股权债权减记、债转股、设立过渡机构承接，股东权益不足以弥补资产损失时应全额减记股权；保险保障基金明确为非政府性行业风险救助基金并首次实行限额救助，超出救助限额部分由保单持有人从破产清算财产中受偿。这标志着风险处置损失分担顺序法治化——股东先担、保单持有人有限保护。我们认为，中小险企出清与并购重组将随之加速，行业集中度有望抬升。

准入与股东治理明显收紧，“管机构”延伸至“管老板”。注册资本最低限额由2亿元提高至10亿元且须以自有资金实缴出资，监管对主要股东、实际控制人乃至其控股股东实施穿透审查，并设置8项禁止行为与专门罚则，可直接责令转让股权、追回分红、限制出境并申请法院强制执行。短期看，新牌照供给将明显收敛、增资引战难度上升；中长期看，股权乱象治理获得“全流程监督、全过程干预”的法定权限，股权质押比例高、股权结构复杂的中小主体合规压力持续暴露。

资产端：险资运用“实践法律化”，信号意义大于短期增量。草案首次在法律层面列举投资股权、资管产品与资产证券化产品、黄金等大宗商品、期货和衍生品交易等八类资金运用形式，同时将重大股权投资与境外投资纳入审批。其意义在于为险资发挥“耐心资本”、多元化配置提供上位法基础。资产负债管理成为法定义务，负债成本约束与资产端灵活性形成组合拳，中长期利好利差损治理与行业盈利质量。

负债端：消费者保护全面升格，产品与理赔合规成本上升。如实告知义务扩展至被保险人、格式条款提示说明规则对接民法典、犹豫期与保单借款首次入法、承保前已收保费出险视为承保；费用补偿型人身险参照适用重复保险与代位求偿规则，多头报销套利空间被立法封堵；人寿、年金、长期健康险保单的强制转让与对应公司不得解散范围同步扩容。短期看，在售产品条款修订、销售管理与理赔标准面临一次性整改压力；头部公司凭借合规、品牌与服务网络优势相对受益。

中信证券分析认为，本轮保险法修订从法律层面对监管框架进行系统完善。本轮修法将股东穿透监管、资产负债管理、保障基金救助等成熟实践上升为法律制度，强化与偿付能力、资金运用及销售行为管理规则的衔接，并为早期纠正、市场化重组和有序退出提供更完整的法律依据。其意义不仅在于增加监管要求，更在于提高制度的稳定性与执行效力，推动资本真实性、治理责任和持续经营能力成为行业竞争的基础。对经营规范、资本与服务能力较强的机构而言，既有经营优势有望获得更有力的制度支持。

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本文系未央网专栏作者发表，属作者个人观点，不代表网站观点，未经许可严禁转载，违者必究！首图来自图虫创意。

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