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数字金融服务建立在数据之上。身份核验、反欺诈、开放金融、信贷模型、跨境支付，都同时置身于两套监管体系之下——数据保护与金融监管。这两套体系由不同机构发展而来，各有职责、各有国际网络、各有工作方式。而随着金融日益成为一门数据生意，它们如今监管着大量相同的业务、机构和记录。

这让两者之间的衔接，成为数字金融监管中最关键的环节之一。没有任何一家机构能独自监管数字金融服务：客户能否信任自己的数据被如何使用，欺诈信号能否被合法共享，开放金融能否在确定的规则下落地，自动化信贷决策出错时由谁负责——这些都有赖于两类机构能否良好协作。同样的逻辑，也适用于数字金融日益跨越的其他边界——从竞争到电信，从卫生到能源，从交通到住房再到教育。数据越居于各方核心，它与各类公共机构职能的交叠就越深。但这种实质上的交叠，并不会自动变成协同一致的工作。就像一座座潜力日增、往来频繁却被河流隔开的城市，必须架起桥梁；而金融监管与其他领域交织最深，也最需要率先"建桥"。

这份由 Financial Innovation for Impact（Fii）与剑桥替代金融中心（CCAF）合作完成的报告，基于对数据保护机构、金融监管机构、国际组织、业界和民间社会的 27 次访谈和 4 次研讨会，覆盖巴西、埃塞俄比亚、印度、印度尼西亚、肯尼亚、尼日利亚、巴基斯坦、菲律宾、南非、乌干达 10 个新兴市场和发展中经济体，面向监管者、国际组织和标准制定机构、发展合作伙伴及市场各方。报告的核心判断是：当前的协同程度跟不上技术和市场变化的步伐，但主要障碍是制度性的，而非法律性的——机构开展协作所需的大部分条件，其实已在它们可及的范围之内。

缺的不是法律，而是机制

金融监管与数据保护如今监管着大量相同的业务、企业和市场。在设有数据保护机构的辖区，解决这种交叠所引发问题的法律工具通常已经具备：重点研究的 10 国中，巴西、尼日利亚、菲律宾已通过法规要求机构与其他监管者协同，肯尼亚和南非则对授权、行业准则作出安排。真正缺失的，是让协同成为常规、有效做法的机制。问题不在于意愿——两方面的机构都表示，它们希望更多、更好地协同。

现实中，协同确实在增多，但形态并不理想。联络人机制、联合指引、沙盒和信息共享安排已在若干重点国家出现，然而多数是双边的、由事件触发的，或依赖个人推动，有些甚至只停留在纸面。更普遍的问题是时序错位：在开放金融、反欺诈、反洗钱/反恐融资领域，金融部门的框架通常在设计阶段并未纳入数据保护机构，等到事后再来调和，代价更高、效果也更差。

不对等的能力，失衡的关系

机构之间的能力落差，深刻塑造着双方关系。数据保护机构往往成立更晚、规模更小，却要负责经济中的各个行业；金融监管机构通常成立更早、资源更充足，并深度参与国际标准制定。若不刻意设计，协同工作就会不自觉地偏向其中一方的优先事项。这一失衡在国际层面同样存在：金融领域的标准制定机构负责制定标准并评估落实，数据保护机构则主要以召集会议为主。早期的"桥梁"已经出现，例如金融稳定理事会（FSB）的跨境支付数据论坛、反洗钱金融行动特别工作组（FATF）2026年7月发出的联合指引呼吁，但都属新近之举，且大多由金融一方召集。

值得注意的是，在没有数据保护机构的辖区，金融监管者会填补空白，但代价不菲。截至报告发布时，印度、印度尼西亚和巴基斯坦尚未设立全面运作的数据保护机构。在这类辖区，金融监管者往往通过自身的牌照管辖范围保护数据，保护也就止步于这一范围，数据驱动的服务可能收缩到持牌机构。而在数据保护机构成立之前，恰恰是以最低成本把协同设计进去的最佳时机。

这些差距的代价，最终落在最没有回旋余地的人身上。合规的不确定性，对规模更小、成立更晚的服务商压力最大；落在职责缝隙之间的损害，则对低收入消费者、女性和农村用户影响最大——他们通过两个机构寻求救济的能力更弱。

从证据到行动

报告把这种差距归结为五种相互强化的障碍，并提出七项环环相扣的工作，其中多数，机构凭借手中已有的权限即可着手：从一个共同问题入手、把成果做出来并看得见；指定对接机构和转办路径；在制度设计阶段就纳入数据保护机构；制定联合指引；增进各机构对彼此业务领域的理解；对协同情况进行衡量和报告；把国家层面的协同，与区域和国际标准制定对接起来。

为了把"协同程度"变成可衡量的东西，报告还提出了监管协同指数（RCI）：它先记录前提条件是否到位——是否有法律依据、是否有解决冲突的路径、是否对双方关系进行审视；随后就信息共享、能力建设、政策设计、监管和执行五个方面评估协同的实际开展程度，并把结果映射到监管周期上，显示协同集中在何处、又缺失在何处。再结合结果数据，它有助于测算利害攸关的情形规模。报告以示例方式将 RCI 应用于 10 个重点国家，各机构也可将其作为自评估工具采用。

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