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原文:金融稳定协会(FSI);编译:人民大学数字经济研究中心

2019年,国际清算银行(BIS)下设金融稳定协会(FSI)对31个国家和地区的金融科技政策进行了比较。在此基础上,FSI提出了一个名为“金融科技树”的概念框架:树梢是金融科技行为,树干是相关的核心技术,树根则是作为支撑的政策环境。树梢可能表现为数字银行或智能投顾,而树干是云计算、人工智能等技术,支撑着树梢业务,最下面一层则是数字经济公共政策(如是否支持数字身份证、是否支持远程开户等),主导着整个金融科技树的健康发展方向。FSI完成跨国比较研究后,于上个月在第23号《金融稳定协会观察》(FSI  Insight)中对研究成果进行了发布。人民大学数字经济研究中心组织人手对于这一报告进行了全文精译,现分为上、中、下三个部分进行发布,供各界专家参考。(点击查看《金融科技树:各国金融科技政策比较(上)》)

第3节 对金融科技行为的监管对策

本节概述了对以下金融科技行为的监管对策(表1)。[9]

为了确定特定于金融科技的监管方法,我们需要实施FSB对金融科技的工作定义。本文根据以下类型对金融科技行为的监管对策进行分类(图3)

监管状况不变:现有监管框架没有变化,以包括金融科技行为。在这一类别中,监管当局可以阐明现有要求如何应用于金融科技行为,而无需在其监管框架中引入任何新的金融科技特定要素。

针对金融科技的法规:对现有法规框架进行更改,以包括金融科技行为。该类别包括颁布或修订法律、法规或指南等监管工具以监管金融科技行为的情况,或以其他方式包含金融科技特定要素的情况。我们不区分具有法律约束力的要求和设定监督期望的要求。[10]但是,我们区分了针对金融科技的牌照制度和针对金融科技的其他要求或监管期望。

进行中的工作:正在进行修订监管框架以包括金融科技行为的工作中。

不允许金融科技行为:专门制定了禁止某些金融科技行为的新法律或法规。

图3:对金融科技行为的监管回应分类

数字银行

大多数司法管辖区将现有的银行法律法规应用于数字银行(图4)。这意味着具有金融科技业务模式的银行执照的申请人需要通过与具有传统业务模式的申请人相同的牌照流程,并面临相同的监管要求。

图4:数字银行的监管回应[11]

只有少数几个司法管辖区制定了针对数字银行的特定牌照制度。这里指的是香港特别行政区和新加坡。[12],[13]

香港的虚拟银行。香港金融管理局(金管局)于2018年5月发布经修订的《虚拟银行授权指引》[14],列明金管局在决定是否授权在香港进行“虚拟银行”[15] 业务时应考虑的原则。如申请人欲取得牌照,金管局必须满足《银行业条例》所规定的最低牌照标准。[16]这意味着虚拟银行需要以本地注册银行的形式运营,拥有致力于并能够支持该银行的母公司;在香港维持实体存在作为其主要营业地点(但没有分支机构);建立适当的风险管理控制(尤其是技术、流动性、运营和声誉风险);并根据在建立市场份额与获得合理的资产和权益回报率之间取得适当平衡的商业计划进行运营。[17]在消费者保护方面,虚拟银行应公平对待其客户并遵守“公平对待客户”原则。[18]

新加坡的数字银行。2019年6月,新加坡金融管理局(MAS)宣布了新的数字银行框架。[19]它包括两个牌照:(i)数字全银行(DFB)牌照,该牌照证允许牌照持有人提供广泛的金融服务并从零售客户处收取存款;(ii)数字批发银行(DWB)牌照,该牌照允许牌照持有人为中小型企业(SMEs)和其他企业提供服务,但不接受个人的新加坡元存款(至少250000新元的定期存款除外)。牌照制度为DFB牌照提供了逐步实施的方法:具体来说,DFB将以行为受限和相应的较低实收资本的“受限DFB”形式开始运营,然后发展为与其他全行具有相同行为范围的功能的全功能DFB。[20]对于DFB牌照,新加坡金融管理局(MAS)仅考虑在新加坡注册,由新加坡人控制且总部位于新加坡的申请人。要获得数字银行牌照,申请人(或其母公司)必须拥有在经营技术或电子商务领域经营现有业务的良好记录,提供明确的价值主张,说明它如何服务现有的未满足或服务不足的需求,以及证明其具有可持续的数字银行业务模式。这些数字银行必须在新加坡注册,并遵守与现有银行相同的审慎规则,提供可行的退出计划,以在必要时有序清盘。此外,DFB必须参加由新加坡存款保险公司提供的存款保险计划。

在欧元区,欧洲央行发布了有关信贷机构授权要求如何适用于具有新金融科技业务模式的申请人的具体指南。在2018年,欧洲央行在考虑金融科技公司的牌照申请时,为其监管期望提供了指导。因此,该指南(技术中立)旨在通过增加对欧洲央行所应用程序和标准的理解来促进申请流程,从而在单一监督机制(SSM)中促进对这些新业务模型的一致评估。 (欧洲央行(2018))。尽管金融科技银行与其他银行遵循相同的授权标准,但该指南强调了有关具有金融科技业务模式的银行的特定性质的监管注意事项,尤其是:(i)管理机构成员的适合性(IT能力、财务能力、适合性和适当性);(ii)股东的适宜性(持有合格股份股东的声誉和财务状况);(iii)结构组织(信用评分和治理、[21]IT相关风险、外包、数据治理和安全性);(iv)业务计划(商业模式、退出计划产生的执行风险);(v)资本,流动性和偿付能力评估。

在缺乏针对数字银行具体监管的情况下,一些管辖区启动了旨在促进新银行建立的举措。在澳大利亚,APRA于2018年5月建立了新的牌照制度,允许符合条件的申请人在两年内从事有限银行业务,而无需遵守全套审慎要求。在英国,审慎监管局(PRA)和金融行为管理局(FCA)成立了新银行启动部门,以向潜在的银行执照申请人提供信息和支持。虽然总体上不仅限于数字银行或金融科技公司,但它们都可能会受益于监管机构旨在降低进入银行业壁垒的举措。这些举措旨在使潜在申请人能够理解和驾驭牌照流程,或者在他们必须完全满足审慎框架的要求之前给他们一段时间。[22]

澳大利亚受限制的授权存款机构(ADIs)的牌照框架。APRA针对金融实体的新牌照制度允许受限制的ADIs进行为期两年的有限数量的低风险业务。因此,受限制的ADIs的资产负债表预计不超过1亿澳元,而受保护账户的存款总计不超过200万澳元。两年后,执照持有人必须符合完整的审慎框架或结束其银行业务。该框架并未引入要求宽松的新牌照,而是旨在协助潜在的银行业新进入者。[23]虽然受限制的ADI牌照不限于具有金融科技商业模式的实体申请,但第一个此类牌照是授予数字银行的。[24]

英国的新银行启动部门。2016年1月,PRA成立了新银行启动部门,并发布了一份指南,以帮助包括金融科技公司在内的公司了解银行的监管要求,并提供有关申请流程的实用信息。新银行启动部门指南(PRA和FCA(2018))经常更新,以确保公司掌握有关监管要求的最新信息。它还经常举行研讨会,以帮助企业了解监管要求。

金融科技平台融资

金融科技平台执行多项财务行为。一些金融科技平台可能会在资产负债表上接受投资者的资金,然后再借给借款人或用于购买证券。其他一些平台则可能专门充当投资者与寻求资金的人之间的经纪人。某些中间贷款平台可能会使用自己的资产负债表来保留某些信用风险(“风险共担”);其他一些可能会将全部信用风险转移给投资者。[25]此外,平台通常是证券或集体投资计划中的发行人,或者它们提供或交易证券(IOSCO(2017))。

没有特定于金融科技的监管制度,金融科技平台的商业模式将决定其监管方式。从广义上讲,平台融资的要求取决于:执行什么类型的行为;涉及什么类型的实体/参与方;谁进行哪些行为;谁来承担风险(图5)。

银行监管。一个平台的业务模式涉及从公众那里获取存款并将其与自有资金一起持有,通常需要某种形式的银行执照。在某些国家/地区,即使平台未获取存款,也需要获得银行牌照才能发放贷款

为避免这种情况,金融科技平台可能会涉及提供贷款的第三方银行,然后将其分配给投资者(CGFS和FSB(2017))。如果第三方银行不保留贷款,则可以使用专用工具将其出售给平台或其他投资者。

证券监管。如果平台发行和出售证券(例如,为购买贷款融资),提供相关的投资建议或为其介入的贷款或投资建立二级市场,则通常要遵守证券法规中的牌照或注册要求。如果平台通过传递与金融工具有关的买卖订单充当中介,则它可能是提供受监管的投资服务(金融工具经纪)。此外,向广大公众发行证券通常需要公开招股说明书,该招股说明书需要得到证券监管机构的批准。[26]

付款规定。平台不仅可以提供中间融资,还可以提供支付服务(例如,代表客户发起支付),在这种情况下,需要满足支付空间中的牌照和监管要求。例如,平台可以操作用于在其客户之间引导支付的支付账户。或者,它可以代表客户从其他位置的客户付款帐户中进行付款。

图5:金融科技平台融资涉及的行为

资料来源:FSI工作人员。

平台融资的专用监管制度通常针对特定的业务模型。在第2节中的定义的基础上,接下来我们区分金融科技资产负债表贷款,贷款众筹和股权众筹,因为我们发现监管要求区分了这三种平台融资模型(图6)。

图6:金融科技平台融资的监管回应

资料来源:国家法规;FSI调查。

金融科技资产负债表贷款

大多数辖区没有专门针对金融科技资产负债表贷款的规定(图6)。因此,它受制于各种监管方法,在大多数情况下,其重点是将信贷扩展作为一种受监管的行为。在一些司法管辖区,贷款业务需要银行牌照(例如奥地利和德国)。在另一些国家,某些非银行在不收取存款的情况下发放贷款,针对此类非银行存在特定的牌照制度,。例如,在香港,任何以放债人身份开展业务(例如贷款)的人(或公司)都必须获得放债人的牌照。[27]在这两种情况下,根据现有法规,客户是通过在线平台的网站还是实体分支机构的实体签名获得贷款都无关紧要。

只有一个接受调查的司法管辖区针对金融科技资产负债表贷款引入了专门的牌照制度。在巴西,国家货币委员会于2018年4月发布了一项新决议,将直接信贷公司(sociedades decréditodireto,SCD)引入为新型金融机构,其运作需要获得巴西中央银行的牌照。该决议将SCD定义为以下金融机构:(i)提供贷款和融资并获得托收权;[28](ii)仅在电子平台的基础上运作;(iii)仅通过股权资本提供资金。SCD不允许通过公众筹集资金,除非通过发行股票的方式进行,并且只能将原始贷款出售或转让给金融机构,特定的投资基金或证券化工具。[29]SCD受最低资本要求(1,000,000巴西雷亚尔)和审慎监管。

贷款和股权众筹

贷款和股权众筹涉及类似的基础行为。众筹平台将那些可以贷款或直接投资的人与那些需要为特定项目融资的人联系起来。因此,贷款众筹平台和股票众筹平台都是金融产品的中介,而金融产品财务回报取决于其未来现金流量。[30]两者都通过互联网定位到普通大众(“人群”),以类似于证券交易所等市场的方式匹配买方和卖方。两者都不参与风险转换和资产负债表中介-损失由贷方或投资者承担–从中介费中赚取利润,而不是承担风险。

这些相似之处会产生相似的风险。尽管金融产品类型有所不同,众筹平台仍会产生可比的风险。首先是投资者/消费者保护。平台可能会意外失败,发生欺诈行为或使寻求资金的各方进行欺诈。此外,贷方或投资者必须依靠该平台来获取准确的信息。他们不知道借款人或投资项目的质量,可能不得不依靠该平台进行合理的尽职调查和风险评估。[31]第二,这两种平台类型都面临操作风险,例如身份,支付或其他数据可能通过网络攻击被盗的风险。

许多接受调查的司法管辖区引入了针对金融科技的特定法规,适用于贷款和股权众筹(表2)。这些法规大多数是在2018年制定的。就政策目标而言,客户保护一直是当局最重视的问题,其次是公平竞争问题和财务稳定性。通常,众筹平台必须先获得牌照或注册,然后才能进行众筹行为并满足某些条件。尽管两种行为可能只有一种牌照,但监管框架通常包括适用于两种行为的要求以及适用于贷款或股权众筹的要求。

表2 针对金融科技适用于众筹的特定法规

约有三分之一的受调查司法管辖区具有专门针对股权众筹的金融科技法规[32](图6)。在发布针对金融科技的法规时,大多数主管机构不仅寻求加强对投资者的保护,而且还寻求扩大中小企业的直接融资渠道。

只有少数几个司法管辖区拥有专门用于贷款众筹的专用牌照制度(图6)。在巴西,国家货币委员会于2018年4月发布了一项新决议,其中引入了点对点贷款公司(sociedade entre pessoas,SEP)作为新型金融机构,其运作需要获得巴西中央银行的牌照。[33]在中国,贷款众筹受互联网金融监管框架的监管。根据中国的规定,贷款众筹平台被视为信息中介,充当贷方和借方之间的经纪人。[34]在澳大利亚,尽管没有特定于金融科技的牌照制度,但所谓的市场借贷提供商(MLP)可以使用现有制度,并与澳大利亚证券和投资委员会(Australian Securities and Investments Commission)授予的量身定制的澳大利亚金融服务(AFS)牌照联系在一起( ASIC)以提供众筹服务和/或澳大利亚信贷牌照(如果该平台正在扩展消费者贷款)。

在大多数情况下,监管要求集中在保护消费者和投资者,反洗钱(AML)和打击资助恐怖主义(CFT)以及运营弹性上。根据不同的司法管辖区,众筹平台还面临透明度,风险管理,治理和业务连续性等方面的要求(见附件4中的表1)。尽管如此,要求的细节有所不同(见附件4表2)。

智能投顾

原则上,智能投顾和传统顾问会受到相同的监管待遇。[35]智能投顾通常根据证券法规被归类为财务建议的提供者,并且无论该建议是以数字方式,面对面还是两者结合提供,都需要获得证券监管机构的授权。从这个意义上讲,财务咨询的监管制度是技术中立的。这是基于这样的想法,即智能投顾的客户应享有与传统顾问相同的保护水平和建议质量。

因此,大多数接受调查的辖区都没有针对智能投顾服务提供商的金融科技特定法规(图7)。在没有特定于金融科技的牌照制度或其他特定要求的情况下,智能投顾和传统顾问需要经历相同的牌照流程,并且原则上要遵守相同的监管要求。这些要求取决于多种因素[36],例如:

建议类型。在许多辖区中,仅提供个性化建议(与事实或一般建议相反)属于监管范围。在个性化建议中,减少了一些严格的要求对建议的影响,这些严格要求通常限制了范围且不对客户情况进行全面分析。(例如,简化或流水线化的建议)。

——顾问类型。如果顾问受到限制(例如,建议是基于有限的产品或提供者)且不是独立的,则可能适用不同的要求。

——客户类型。通常,为零售客户提供的客户保护比对其他投资者的保护更为严格。

——投资目的。要求可能会因投资目的而异。例如,根据美国的利益冲突规则,与其他类型的投资相比,针对经纪人交易商对退休计划提供咨询的准则更为严格。

——产品类型。法规的适用性可能取决于产品的类型(证券,保险和银行产品)或其复杂性。例如,在欧盟中,根据产品类型,相关法规包括MIFID2,抵押信贷指令(MCD),消费者信贷指令(CCD)和保险分配指令(IDD)。

——进行的行为类型。牌照要求通常取决于顾问的行为范围。智能投顾可以生成建议,可以将客户的订单传递给经纪人,可以在自己的平台上执行客户的订单,可以根据给出的建议定期重新平衡客户的投资组合,或者除此之外甚至还可以管理客户的投资组合。

图7:针对智能投顾的监管回应

资料来源:国家法规;FSI调查。

与传统的财务建议相比,大约三分之一的接受调查的司法管辖区已经发布了指南,并对智能投顾所特有的问题设定了监管期望。在2016年至2018年间发布了大多数准则的情况下,监管机构对我们调查的回应表明,它们采取行动的主要原因是出于客户保护和公平竞争的考虑。在提供的指南中,我们确定了五个常见要素(表3)。这些是:

如何获得牌照以及可用的牌照类型。[37]例如,在新加坡,金融投资建议的提供者需要持有金融顾问的牌照。如果智能投顾还提供了执行资本市场产品的平台,则它需要持有资本市场服务(CMS)牌照来处理资本市场产品。如果智能投顾在投资组合再平衡之外对客户投资组合的管理拥有酌处权,则它需要在资金管理中持有CMS牌照。

在有限的(如果有的话)人际互动的情况下,如何履行客户利益最大化义务,并仅提供适当的投资建议。智能投顾应该在推荐任何投资产品之前收集足够的和可靠的信息。仅当用于收集客户信息的工具(例如在线调查表)清晰且不言自明,并具有解决不一致的客户回复的机制,且结合一种机制来识别不适合其智能投顾的客户的信息时,信息才是可靠的。考虑到全自动模型的挑战,一些监管者认为,如果没有人工顾问的参与,建议的适用性将很难实现。[38]

如何确保用于生成建议的算法正在执行应做的工作。智能投顾业务模型的核心是一种算法,该算法可将客户的信息转换为可行的建议。算法中的编码错误或偏差可能会损害许多客户,因为这可能导致金融产品的系统性误售和意外损失。为了减轻这种风险,一些监管机构要求智能投顾为算法制定治理和监督安排(其最终职责例如分配给董事会或高级管理层)。这些安排中考虑的方面包括:是否有足够的合格人员参与算法的开发和运行,针对最佳市场实践定期审查算法的方法,监视所生成建议的质量以及内部流程和程序(例如,批准变更算法或当检测到错误时的暂停算法)。

提供简化/扩展建议时应考虑的事项[39]智能投顾提供的建议通常范围有限,并且不会考虑客户财务状况的所有方面。在这种情况下,可能会希望智能投顾传达建议的有限性质以及建议范围的潜在后果。这可以通过发布风险披露声明来实现。由于提供简化建议的智能投顾无法收集有关客户财务状况的完整信息,因此一些监管机构会提供指导,说明在不同情况下建立适应性所需的信息种类。

需要公开哪些信息以及应如何呈现。智能投顾应为他们的客户提供足够的信息,以便他们做出明智的决定。信息应该简单,易于理解,清晰且不会引起误解。还可能需要有关业务模型,咨询服务范围和潜在利益冲突的信息披露。

表3 智能投顾:相关政策法规

*根据2018年第661号法令引入,正在考虑二级法规。资料来源:国家法规;FSI调查。

在没有专门针对机器人的法规的情况下,一些机构会提供有关现有法规要求的更一般的信息。特别是,指南重点关注财务顾问在遵守适用的证券法(例如,欧盟的金融工具市场指令(MIFID2))时需要采取哪些措施才能合规并履行其义务。通过这样做,他们实际上解释了现有的监管框架如何适用于财务顾问,而没有设定任何特定的监管期望或添加任何针对智能投顾的新要求(例如奥地利,德国,卢森堡,波兰和西班牙)。

数字支付服务和电子货币

银行和非银行根据不同的交易帐户提供数字支付服务。尽管银行在历史上一直统治着支付市场,但非银行金融科技公司却越来越多地参与其中。这意味着用户现在可以通过各种方式进行数字付款。为了转移资金,他们可以使用在传统银行帐户的基础上运行的支付服务,或者他们可以使用预注资金的电子货币帐户或由非银行支付服务提供商(PSP)运营的支付帐户。[40]如表4所示,这些帐户的性质不同。电子货币帐户类似于银行帐户,并且可以无限期地存储货币,而付款帐户更接近流通帐户,以进行将来的付款交易。

表4 交易账户差异

非银行数字支付服务提供商正在致力于促进经济中的资金流动。更具体地说,他们使用技术通过数字化转账,清算或结算余额来方便支付交易,而无需使用实物货币。但是它们很难归类,因为它们具有不同的业务模型,并在支付过程的不同阶段提供服务。[41]一种分类将那些通过将资金从付款人转移到收款人来执行付款交易的交易和那些将付款人从付款人的帐户转移到收款人的账户而不进行自身处理的交易进行了区分。[42]另一种分类通过在现有支付基础设施上放置覆盖层(译者注:指的是在现有基础设施之上的应用层)来区分提供支付服务的分类,而其他分类则使用自己专有的独立系统(CPMI和IMF(2019))。[43]突出的例子包括支付宝(独立),微信支付(独立),贝宝(覆盖)和Calibra[44](覆盖)。

电子货币是在技术设备上的货币价值电子存储。根据电子货币的类型,购买力取决于个人物理设备或专用软件,例如电子钱包。[45]对于发行人而言,电子货币是一种“预付”的类似债务的工具,该工具是在收到资金时发行的,其唯一目的是促进支付交易。更具体地说,电子货币是针对发行人的债权,通常以与中央银行或商业银行相同的货币计价[46],通常可以按要求以面值兑换为法定货币[47]。[48]对于用户而言,电子货币是一种替代的付款方式,可以方便地支付商品或服务或清偿债务。对他们来说,这是为未来交易而购买的一种购买力。

由于涉及风险,电子货币通常与其他支付服务分开监管。[49]例如,在欧盟,付款服务提供商受《付款服务指令2》(PSD2)的监管,而电子货币提供商则受《电子货币指令2》(EMD2)的监管。[50]虽然后者也可以提供支付服务,但它们是唯一允许发行电子货币的非银行。电子货币机构比仅提供支付服务的机构受到更严格和更多的要求(表5)。

表5 欧盟支付监管制度概述

数字支付服务

大多数接受调查的司法管辖区都有针对数字支付服务的金融科技特定法规。但是,监管框架会根据目标以及非银行提供的服务的作用和类型而有所不同。通常,从事涉及客户资金行为的机构受到的监管与不涉及客户资金的机构受到的监管不同。

一些司法管辖区旨在促进非银行进入支付市场。例如:

在欧盟,PSD2引入了两种新的受监管的付款服务提供商类别,统称为第三方付款服务提供商(TPP):付款启动服务提供商(PISP)和帐户信息服务提供商(AISP)。TPP本身不运营支付帐户,但一旦获得客户授权,便可以访问其他金融机构持有的客户支付帐户。具体而言,PISP使消费者可以在线付款,同时通知商家已经付款。因此,它们代表了在线信用卡付款的替代方案。AISP为用户提供有关其帐户的汇总信息,而不管其在何处。

在南非,当前要求非银行与银行合作以提供支付服务。为了放松这种限制并向更广泛的竞争开放市场,目前正在考虑赋予非银行清算和结算某些交易的权力。

在日本,2009年的《付款服务法》允许非银行公司进行资金转帐,而以前这是银行的专有领域。但是,与银行转帐不同,这些非银行转帐的上限为100万日元。[51]

在智利,根据特定条件,2017年允许非银行发行预付卡。但是,始终需要在后台运行这些卡的银行。

一些司法管辖区已制定监管举措,以加强对非银行的要求。例如:

——在加拿大,财政部正在通过任命加拿大银行为监督机构(已经监督具有系统重要性的支付系统)来扩大监管范围,使其包括零售支付系统,以确保非银行建立健全的风险管理政策。其中包括降低操作风险的框架以及对支付服务提供商所持有资金的保障要求。在土耳其,2013年实施了一个新框架,引入了非银行支付的牌照要求。

——在新加坡,2019年之前的框架分为两部分,分别监管支付系统,储值设施,货币兑换和汇款业务。《支付服务法案》于2019年1月在议会获得通过,并于2019年2月成为一项法案。该法案是模块化的,在同一框架内包含七种服务[52],根据所执行的受监管行为和相关业务量提供不同类型的牌照。

电子货币服务

大多数接受调查的司法管辖区都有专门的电子货币服务监管框架。这可以采用特定的牌照制度或其他要求,也可以采用针对电子货币的监管期望。在南非,有关电子货币制度的工作正在进行中。在加拿大,包括电子货币服务在内的零售支付监督结构正在进行中。目前,似乎只有一个司法管辖区阿根廷没有对电子货币的具体要求,尽管在其付款框架下允许使用电子货币服务。

电子货币牌照制度分为两种。在第一种情况下,电子货币服务被视为银行业务,并受到类似银行的审慎监管。在某些司法管辖区需要银行执照(例如,南非[53]),而在其他司法管辖区中,电子货币提供商会构成一类特殊的银行,并被牌照提供有限的银行业务范围(例如,哥伦比亚)。在所有这些辖区中,存款保险计划涵盖客户余额(“浮动”)。在第二种类型中,非银行电子货币服务提供商必须根据特定的监管要求,从权威机构获得专用牌照。

通常限制非银行电子货币提供商从事金融中介或其他银行行为。通常,不允许电子货币服务提供商使用收到的资金交换电子货币来发放贷款。[54]此外,通常禁止电子货币赚取利息,或者仅在狭窄的情况下才允许这样做。

关于流动资产数量和类型的要求很常见。大多数司法管辖区都要求持有的客户资金至少与未偿还的电子货币匹配。[55]此100%的储备金要求旨在确保始终可以满足所有赎回要求,并确保在电子货币提供商破产的情况下有足够的资产来满足电子货币持有人的要求。此外,所有司法管辖区都以某种形式要求将客户的资金以安全和流动性资产的形式持有,例如银行存款[56]或短期政府票据。

关于如何保护客户资金的要求很常见。如果电子货币提供商或参与保管流通量的其他方破产,客户可能会损失其资金。为了防范这种风险,监管框架通常要求将客户的资金与发行人的资产隔离开来,以确保其安全,以确保电子货币资金不会被电子货币持有人以外的债权人扣押。有多种方法可以实现这一目标,并且所选择的方法通常取决于法律传统。电子货币服务提供商可能需要将客户的资金存放在持牌银行[57](例如土耳其)或中央银行(例如中国),信托公司[58](例如香港特别行政区,秘鲁)的单独帐户中),或购买保险单(例如EU[59])。

保险科技业务模式

在接受调查的司法管辖区中,没有专门针对保险科技业务模型的牌照制度或其他要求。现有的牌照制度和法规要被认为足够识别保险条款中出现的新商业模式的特征及风险。

提供移动,按需,基于使用或技术启用的点对点和参数保险的实体均在现有制度下获得牌照。当局认为,现有法规充分涵盖了这些创新产品的潜在风险。基于技术的点对点保险是唯一的商业模式,一些主管部门目前正在评估该模型是否发布新的要求,以解决在扩大到一定数量的客户和保费规模时的潜在风险。

缺乏针对保险技术的特定要求并不意味着当局没有对日益增长的保险业务数字化做出回应。保险价值链的所有领域都在通过新兴技术进行变革,从而为消费者和市场带来潜在的利益和风险。[60]许多主管部门的回应是,发布了有关市场参与者使用数字技术的新要求或修改了现有要求(即,修改外包法规以包括使用云计算的特定要求),或者通过进行探索性分析并制定与此类技术的使用有关的通用原则(即在金融服务中使用AI的原则)。[61]基于本文的概念框架,在赋能技术的金融科技树类别下分析了此类监管对策。

与加密资产有关的金融服务

在考虑监管方法时,缺乏对加密资产的通用分类是最重要的挑战之一。随着快速变化的技术和新的商业模式不断涌现并转变,监管机构使用的术语和分类随着时间的推移而发展。自比特币创建以来,已经使用的一些术语是虚拟/加密数字货币和虚拟/加密/数字资产。正如Blandin等人(2019)所分析的那样,监管机构对这些术语的定义通常具有一组共同的独特元素。有:(i)资产形式–它是数字或电子形式的价值表示;(ii)资产的性质-可以电子方式转让,储存和交易;(iii)资产的功能–可以用作付款或交换,储值或帐户单位的手段。监管机构提供的定义中只有少数明确提到了能够创建这种新型资产的基础技术。

有许多不同的标准可以对加密资产进行分类。根据调查结果,辖区当前根据以下内容对加密资产进行分类:

发行人的性质:加密资产可以由非监管实体(例如Tether),受监管金融实体(例如JPM Coin)或公共部门(例如中央银行数字货币)发行。

潜在的经济功能:加密资产可以用作支付或交换手段(“支付令牌”);用作投资来源,赋予持有人权利和义务(“安全令牌”);并且还可以授予持有者访问当前或将来的服务(“实用程序令牌”)的权限。

基础资产:加密资产可以由货币(法定货币或加密货币),商品(例如贵金属),房​​地产或证券等资产作为后盾。

通常,基本的经济功能是监管机构用来对加密资产进行分类并确定其是否落在监管范围内的标准,如果适用,适用哪种监管标准。此方法遵循“相同风险,相同规则”的基本原则。如果加密资产的经济功能和目的与受监管的资产类别相同,那么它们通常在反洗钱,证券交易,银行,基金管理或金融基础设施监管方面受相同的财务规则约束。同样,如果一个实体或中介机构从事的加密资产行为本质上类似于受监管的金融实体或中介机构所进行的行为,则此类行为属于监管范围之类,应受到金融监管的约束。

随着稳定币的出现,还考虑了基础资产标准来确定监管要求。瑞士就是这种情况,瑞士根据其关联的基础资产发布了八种稳定币的指示性分类。[62]FINMA使用此分类来评估稳定币项目,并根据瑞士金融市场法规逐个确定适用的法规要求。例如,在使用此分类时,FINMA表示计划中的天秤座项目最初将属于金融市场基础设施法规,并且需要支付系统牌照,并且由于发行了天秤座支付令牌,天秤座项目计划的服务将受其他要求。[63]

监管注意力主要集中在非受监管实体发行的加密资产上。加密资产给投资者带来许多风险,包括流动性风险,信用风险,市场风险,操作风险(包括欺诈和网络风险),洗钱和恐怖分子融资风险以及法律和声誉风险。[64]鉴于发行人不受审慎监管要求可能会增加这些风险,因此,大多数监管机构的注意力都集中在非受监管实体发行的加密资产上就不足为奇了。

在调查的辖区中,对加密资产的监管和政策响应差异很大。这些可能会有所不同,具体取决于市场的发展水平,立法程序的性质,法律和监管框架中涉及的主管部门数量以及金融主管部门的职责和架构等。同样,随着监管机构不断努力应对这种新资产类别中出现的风险,应对方法的类型和范围也随时间而变化。[65]

鉴于政策回应的多样性,仅根据政策回应的性质在本节中对针对加密资产和相关行为的监管方法[66]进行分类。监管方法分为七个类别,如表6所示。这些类别不是互斥的,因为一个辖区的方法可能涵盖各种机构针对不同类型的加密资产和相关行为的法规和其他政策工具。

表6 对加密资产和相关行为的监管和政策回应

通常,警告的发布是管辖区对加密资产的第一个也是最常见的响应。自2013年12月以来,有27个接受调查的司法管辖区发布了警告,提醒消费者和投资者有关使用加密资产作为支付或交易方式(例如,加密货币)或用于投资目的(例如,初始代币发行(ICO))的各种风险。

许多司法管辖区已发布声明并发布了不同的政策工具[67],以阐明对加密资产和相关行为的监管处理。这些声明通常包括评估加密资产和相关服务是否在监管范围内以及现有牌照或授权制度的适用性以及其他监管要求的标准。根据我们的调查,有16个司法管辖区明确了税收法规对加密资产交易产生的收入的适用性,有15个司法管辖区明确了金融法规对ICO的适用性,还有14个司法管辖区明确了财务法规对与加密货币相关的行为或提供者的适用性。后者包括发行,营销,交易或提供其他中间服务,或持有,存储,交换和推介加密资产。通常,声明集中在尽职调查,治理,风险管理和适用披露的要求上。

鉴于犯罪和恐怖分子滥用加密资产的威胁,各司法管辖区正在修订其各自的框架,以纳入国际反洗钱/打击资助恐怖主义的指南。根据我们的调查,已经有11个司法管辖区进行了修订,针对反洗钱框架也还将有7个司法管辖区进行修订。在欧盟,国家主管部门正在引入第五反洗钱指令(AMLD5)中确定的要求。同样,其他司法管辖区也计划修改其框架,以纳入金融行动工作组(FATF)在2019年6月在该领域发布的建议。[68]

新的特定于加密资产的牌照,授权和注册机制正在一些司法管辖区出现。六个司法管辖区引入了与加密资产相关的特定牌照制度:阿布扎比全球市场计划获得金融服务牌照以开展经营加密资产业务的受监督的行为;法国的金融市场专员(Autorité des Marchés Financiers)为数字资产服务提供商引入了新的可选身份,以及对某些服务的强制注册和ICO的可选签证制度;德意志联邦银行要求托管钱包提供商获得特定牌照;在日本,根据《支付服务法》引入了交换加密资产的牌照;在新加坡,数字支付令牌交易或交换受新的《2019年支付服务法案》建立的牌照制度的约束;美国纽约州推出了BitLicense,这是为该州的加密货币业务发行的商业牌照。其他管辖区已经实施了授权制度,例如在墨西哥,中央银行要求信贷机构和金融技术机构持有虚拟资产授权,以使用加密资产执行内部操作。另外两个司法管辖区报告说,它们对虚拟货币交易所和/或加密钱包提供商(即荷兰和菲律宾)设有注册制度。有关选定的特定于加密的牌照制度的更多信息,请参见表7。

在受调查的司法管辖区中,与加密货币相关的行为的禁止类型差异很大。部分列举四个辖区的实施方法。比利时禁止向零售客户销售直接或间接取决于虚拟货币的金融产品。哥伦比亚不允许金融机构在加密资产中投资或提供投资服务。墨西哥不允许金融机构在向其客户提供的产品中使用虚拟资产,并且禁止使用ICO。在沙特阿拉伯,不允许交易加密货币。[69]在中国,任何与加密有关的行为均被视为非法。

表7 所选加密专用牌照制度的描述

[1] 银行的狭义定义包括接受存款和发放贷款(例如,适用于《欧盟资本要求条例》(CRR))。但是,不同司法管辖区执行某些行为的授权要求不同。一些管辖区的法规为各种类型的银行业务提供了牌照类别,例如,要求实体即使仅从事发放贷款的行为,也必须持有银行牌照。例如在奥地利和德国就是这种情况。

[2] 从狭义上讲,银行的这一定义要素似乎与许多监管机构的理解保持一致。例如,根据澳大利亚审慎监管局(APRA)的说法,“接受客户存款的金融机构在社区中享有独特的信任地位。这些机构的金融安全是社区金融稳定和经济福祉的关键,因此,这些机构所受的标准要高于许多其他经济部门”(APRA(2018a))。

[3] Quicken Loans是美国最大的抵押贷款机构。虽然它为几乎所有的贷款提供服务,直到还清为止,但为了再融资的目的,它还是将其产生的贷款提供给抵押贷款投资者,通常是三个政府拥有或政府资助的公司之一处理抵押贷款(房利美、房地美与吉利美)。请参阅Quicken Loans网站。

[4] 本文中定义的众筹不包括奖励和捐赠众筹,因为这些行为不会给捐赠的人带来财务回报,因此通常不受金融法规的约束。但是,如果奖励或捐赠众筹平台为其客户处理或发起与其行为有关的支付,则可能需要获得支付牌照。此外,它可能会受到消费者保护制度和反洗钱及打击资助恐怖主义(AML / CFT)要求的约束。

[5] 金融科技平台促进了各种形式的信贷,包括消费者和企业贷款,针对房地产的贷款以及诸如发票融资之类的非贷款债务融资(CGFS-FSB(2017))。

[6] CPMI将付款定义为“付款人对受款人以可接受的方式进行的金钱索赔转移。通常,索赔采取的形式是在金融机构或中央银行持有的钞票或存款余额”(CPSS(2004年)。

[7] 货币可以电子方式发行或存储货币-例如在芯片卡(例如支付卡)、个人计算机或服务器中的硬盘驱动器等设备上-以取代支付交易中的实物货币。

[8] 需要将电子货币与仅允许(远程)访问客户帐户的支付工具区分开来(CPSS(2004))。

[9] 作为补充,在2019年,世界银行和剑桥替代金融中心提出了一项关于替代金融行为的监管处理的全球调查结果(WB和CCAF(2019)),国际货币基金组织和世界银行发表了一份基于全球金融科技发展的调查报告(IMF和WB(2019))。

[10] 各法域的文化和更广泛的决策框架各不相同。在某些情况下,为了实现既定目标,当局通常会发布规则,为受监管实体规定具有法律约束力的义务。在另一些国家中,他们发布指导方针或类似文件,以设定监管期望。虽然这些政策工具在法律意义上可能不对受监管实体具有约束力(例如,不遵守行为不会自动导致违反法律),但事实上,它们被受监管实体视为具有约束力。这是因为监管机构通常具有各种手段来强制执行合规性,例如通过根据法律援引关于安全性和稳健性的更一般的规定。

[11] 首先,在欧盟的每个受调查辖区中,欧盟范围内的监管制度都在国家一级层面进行计数。文本中提到了欧盟机构的其他举措,但在图表中并未将其视为单独的类别。其次,仅考虑联邦一级的举措,因此每个司法管辖区只能被计数一次(例如,不考虑美国州一级的举措)。对于阿拉伯联合酋长国,也考虑在阿布扎比和迪拜采取的举措

[12] 在阿拉伯联合酋长国,于2018年11月生效的新法律将提供虚拟银行服务定义为受牌照和监管的“经许可的金融行为”。目前没有进一步的指导,对于虚拟银行牌照的要求以及与传统银行的要求是否有区别还有待观察。

[13] 与数字银行相关的服务也可能是不同类型的受支持牌照,以支持不同类型金融科技行为。一些监管当局引入了牌照制度,使来自各个部门的金融科技公司能够执行特定的受监管行为,而不是针对特定的金融科技商业模式。两个例子分别是瑞士的新金融科技执照和美国货币监理署(OCC)为金融科技公司计划的《特殊目的国家银行宪章》(见附件3)。但是,由于这两个牌照不允许其持有人持有保险存款,因此它们不属于我们对数字银行的定义范围。

[14] 随后,金管局于2018年6月更新了授权指南中的“第9章:虚拟银行的授权”。该指南列出了金管局对最低授权标准的解释以及处理授权银行申请的程序。特别是,它为根据《银行业条例》寻求授权的机构提供指引,说明有关该条例所包含的监督计划以及金管局执行该条例的政策和方针。见金管局(2018a)。

[15] 虚拟银行定义为主要通过互联网或其他形式的电子渠道而非实体分支机构提供零售银行服务的银行。

[16] 任何申请人都必须满足这些最低标准,并不特定于金融科技。见金管局(2018b)。

[17] 其他涉及的领域包括持续的监管、技术风险、对业务和退出计划的要求、外包和资本要求。

[18] 此外,虚拟银行应遵守香港银行公会和DTC协会发布的《银行业务守则》中的标准。

[19] 2000年引入的MAS互联网银行框架不适用于非银行,因为该框架旨在促进仅新加坡注册的银行集团成立具有较低实缴资本要求的银行子公司,以追求新的商业模式,包括仅限互联网的银行业务。

[20] 数字全行作为有限制的DFB开始运营,其中(i)仅可从有限范围的客户(例如业务合作伙伴、员工和关联方)接受存款。(ii)总存款上限为5000万新元,个人存款上限为75,000新元;(iii)只能提供简单的信贷和投资产品;(iv)在进入点降低最低资本要求,即1500万新元。在进入阶段之后,限制性DFB的存款上限和最低实缴资本要求将逐步提高,直至其成为一家全面运作的DFB,即取消了业务和存款限制,但最低实缴资本要求增加到了15亿新加坡元。

[21] 例如,鉴于欧洲金融科技银行可能没有必要的信息来建立内部信用评分模型,因此它将评估金融科技银行将如何检查客户的还款能力。此外,预计打算在一个以上司法管辖区开展业务的金融科技银行将考虑针对特定司法管辖区的信用评分流程。

[22] 在其他辖区中,可以建立监管沙箱以追求类似的目标。

[23] 该框架建立了资格标准,最低的初始和持续要求以及审慎和报告标准在受限运营阶段的应用。它还可作为指南,帮助受限制的ADI申请人应对牌照流程。

[24] 2018年5月,APRA根据《澳大利亚银行法》授权Volt Bank Limited为受限制的ADI。其授权附带的条件遵循新框架,可在APRA网站上公开获得。2019年1月,APRA授予Volt Bank Limited牌照,可以无限制地作为ADI经营。

[25] 有关贷款众筹的不同模型的讨论,请参见CGFS和FSB(2017)。

[26] 请参阅ESMA(2019)以了解有关门槛的概述,在该门槛之下,在欧盟不适用发行招股说明书的义务。

[27] 放债人在香港有执照。放债人牌照的申请须经发牌法院批准;香港警务处负责执法;放债人注册处(RML)负责处理行政事务。

[28] SCD还可以提供其他服务,例如信用分析,贷款收集,保险产品的分发和电子货币发行。

[29] 后两种投资可能性仅限于合格的投资者。

[30] 请参阅欧盟委员会关于众筹的定义。

[31] 投资者因承担发行人或借款人可能违约的风险而获得补偿。此风险越高,补偿应越高。

[32] 在某些司法管辖区中,针对股权众筹的专门监管制度还允许对债务证券提供中介服务。

[33] 该决议将SEP定义为以下金融机构:(i)将从债权人收取的资金直接转给债务人;(ii)仅在电子平台的基础上运作;(iii)禁止使用自有资金为贷款融资和保留任何信用风险。SEP可能还会提供其他服务,例如信用分析,贷款收集,保险产品的分发和电子货币的发行。对于不老练的投资者,给定的SEP中每个债务人的最高限额为15,000巴西雷亚尔。SEP受全面披露要求和最低资本要求(1,000,000巴西雷亚尔)约束。

[34] 除其他事项外,平台还必须:(i)在当地金融监管部门注册;(ii)根据“真实性,准确性,完整性和及时性”披露相关信息;(iii)将客户的资金存入商业银行。有关更多详细信息,请参见Yu和Shen(2019);他们的表2提供了中国贷款众筹的主要法规清单。

[35] 基于我们的调查结果,本节涵盖了针对投资产品的智能投顾(定义见第2节)的监管方法,即不考虑针对保险产品的智能投顾。

[36] 有关更多详细信息,请参见IOSCO(2017),EBA(2016、2018),ESA(2018)和OECD(2016、2017)。

[37] 尽管并非严格针对金融科技,但针对智能投顾服务提供商的监管指南文件通常会详细说明牌照要求。

[38] 例如,加拿大的证券监管机构希望顾问在入职过程中会与客户联系,并且始终可以选择与顾问进行联系。在美国马萨诸塞州,“按照目前的结构,全自动智能投顾可能会固有地无法履行国家注册投资顾问的信托义务”(马萨诸塞州证券部(2016年)。

[39] 英国FCA将简化的咨询定义为:“用于集体描述咨询服务(例如针对性和简化的咨询)的术语,其提供的个人推荐仅限于一个或多个客户的特定需求。该服务不涉及与这些需求不直接相关的客户情况分析。”

[40] 有关不同类型的非银行PSP的分类,请参阅CPMI(2014,2018)。

 

[41] 在CPMI(2014)中,非银行分为四类:前端提供商,后端提供商,零售支付基础设施运营商和端到端提供商。有关零售支付流程涉及的五个阶段的说明,请参阅CPMI(2014)中的附件A。

[42] 通过付款帐户执行交易的提供商的示例为GoCardless和WePay;对于那些进行支付交易的用户,例如Apple Pay和Google Pay(对信用卡/借记卡进行标记的数字钱包),Facebook Messenger(基于信用卡/借记卡进行支付的IT解决方案)以及iDEAL和Sofort(通过交易连接交易帐户的服务)覆盖充当帐户之间“软件桥梁”的IT解决方案)。

[43] 在CPMI和IMF(2019)中,覆盖系统和独立系统的定义如下。叠加系统可建立创新的客户界面,从而提高客户指示和接收付款的便利性。然后,这些系统使用现有的付款基础结构(例如代理银行,信用卡或零售付款系统)来处理和结算付款。独立系统是“闭环”支付系统,不与现有支付基础结构交互或依赖现有支付基础结构。在这些系统中,付款由平台提供商独立于任何其他系统处理,清算和结算。

[44] 卡里布拉(Calibra)是Facebook打算在天秤座网络之上运行的移动钱包(CPMI和IMF(2019))。

[45] 查看E.B.E.PA.E/STATS/MUNEY-CURITITY BANKION/EngICION/HTML/DIXX.E.HTML。

[46] 请参阅 WWW. BIS.OR/CPMI/PROS/D137.PDF。

[47] 一个例外是新加坡,《付款服务法》明确禁止用户从付款帐户中提取电子货币,并将提取的电子货币兑换成新加坡货币。仅在终止付款帐户后才允许这样做。

[48] 正如IMF(2019)指出的那样,电子货币的赎回担保不受政府的支持(不同于其他以索赔为基础的款项,例如商业银行存款),而是依靠谨慎的管理和法律保护等针对可供赎回资产的私人保障措施。

[49] 有关电子货币涉及的风险的详细说明,请参阅IMF(2019)。

[50] 现在,许多大型技术公司都在其小组中拥有被授权为欧盟支付或电子货币机构的公司。电子货币机构的示例包括:Airbnb(英国FCA授予的牌照),支付宝(CSSF),亚马逊(CSSF),Facebook(爱尔兰中央银行),Google(英国FCA,立陶宛银行)和Uber(荷兰国家银行) )。

[51] 日本当局公开表示,他们打算采取一种更加基于风险的牌照方式,以减轻与非银行牌照转账上限有关的悬崖效应,从而促进非银行运营商的竞争。

[52] 这七种服务类型是:帐户发行,国内和跨境汇款,商户收单,电子货币发行,数字支付令牌交易以及交易和货币兑换服务。

[53] 如上所述,当前要求非银行与银行合作以提供付款服务。

[54] 但是,一些司法管辖区允许电子货币提供商在受限条件下提供信用。例如,根据欧盟的EMD2,电子货币机构只有在附属于支付服务且与支付服务直接相关且仅与执行支付交易有关的情况下才可以授予信用(例如,负余额)。不能从为了执行付款交易而收到或持有的资金中授予这种信用,需要在短时间内(最多12个月)偿还。

[55] 例如,中国和巴西最近将其未清客户余额的准备金要求提高到100%。

[56] 存款保险计划对拥有电子货币资金的银行帐户的覆盖范围因地区而异。例如,在某些情况下,像其他任何银行帐户一样,保证将资金保证至各自的限额(例如100,000欧元)。在其他情况下,此限制不适用于账户级别而适用于个人电子货币持有者级别(BBVA Research(2016))。

[57] 银行将受信托合同或其他法律上有效的安排约束,在任何一方破产的情况下,该合同应保护电子货币资金免受银行其他债权人或电子货币提供者的债权的侵害。

[58] 在电子货币提供商破产的情况下,不能将信托基金中的资金用于履行与发行的电子货币无关的提供商的义务(BBVA Research(2016))。

[59] EMD2下的保护措施包括私人保险。

[60] 参见IAIS(2017)。

[61] 有关数字技术对保险业影响的监管考虑的更详细分析,请参阅IAIS(2018a,2018b)。

[62] 参见FINMA(2019a,2019b)。

[63] 根据《金融市场基础设施法》(FMIA),所有增加支付系统风险的附加服务都必须遵守相应的附加要求。这意味着可以通过根据“相同的风险,相同的规则”施加适当的要求来解决瑞士支付系统的所有潜在风险,包括类似银行的风险。由于天秤座支付令牌的发行,天秤座项目计划的服务显然将超出纯支付系统的服务范围,因此将受到此类额外要求的约束。这些将特别涉及资本分配(针对信贷,市场和操作风险),风险集中度和流动性以及天秤座储备金的管理。参见FINMA(2019a,2019b)。

[64] 参见BCBS(2019a)。

[65] 一些司法管辖区的监管对策一直是在第一阶段限制加密资产或特定的与加密相关的行为,然后在稍后阶段采用更为宽松的监管方法。同样,随着监管机构定义对新业务模型的监管方式,政策倡议的初始范围可能会随着时间而发展。

[66] 在本文中,这些行为可能包括创建,分配,存储或交换加密资产,将其用于投资或支付目的,或用作金融产品的参考。

[67] 这些可能包括法律,二级法规,指南和方针。

[68] 参见FATF(2019a)。

[69] 以前,已向投资者发出有关此类投资的警告。但是,监管机构将继续监视和评估加密资产。

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